Il TAR Toscana riconosce al subappaltatore il diritto di accedere ai certificati emessi per la compensazione dei maggiori costi: la stazione appaltante deve verificare il collegamento con la posizione da tutelare, senza anticipare il giudizio sulla spettanza del credito
Il subappaltatore può accedere alla documentazione contabile relativa al rapporto tra stazione appaltante e appaltatore principale? L’amministrazione può negare l’ostensione perché ritiene infondata la pretesa economica sottostante? L’opposizione dell’appaltatore costituisce, da sola, una ragione sufficiente per respingere l’istanza?
Le questioni assumono particolare rilievo nella fase esecutiva dei contratti pubblici, nella quale il subappaltatore, pur non essendo parte del contratto principale, partecipa materialmente alla realizzazione delle prestazioni e può avere interesse a conoscere pagamenti, contabilizzazioni e compensazioni riconosciute all’affidatario.
A intervenire in merito è il TAR Toscana, sez. Firenze, con la sentenza del 20 luglio 2026, n. 1567, che ha riconosciuto a un’impresa subappaltatrice il diritto di accedere a quattro certificati di stato di avanzamento lavori straordinari emessi ai sensi dell’ art. 26 del d.l. n. 50/2022, chiarendo che il procedimento di accesso non può trasformarsi in un giudizio anticipato sulla fondatezza della successiva pretesa economica.
Accesso ai SAL straordinari: il TAR Toscana sui diritti del subappaltatore
La controversia trae origine da un appalto di lavori relativo alla ristrutturazione di immobili appartenenti a un’azienda ospedaliero-universitaria. Una società che aveva operato come subappaltatrice chiedeva di accedere a quattro certificati di SAL straordinari emessi in favore dell’appaltatrice principale nell’ambito del meccanismo di compensazione previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022.
L’interesse dichiarato consisteva nella necessità di conoscere le somme effettivamente riconosciute e corrisposte all’appaltatore per fronteggiare l’aumento eccezionale dei prezzi dei materiali, allo scopo di valutare le proprie pretese nei confronti dell’affidatario.
L’appaltatrice si opponeva all’ostensione e l’amministrazione respingeva l’istanza, ritenendo insussistente in capo alla subappaltatrice una posizione giuridica idonea a legittimare l’accesso. Il diniego era stato quindi impugnato dinanzi al TAR Toscana, che ha accolto il ricorso, ordinando all’amministrazione di rilasciare copia dei documenti richiesti entro trenta giorni.
Accesso agli atti, interesse diretto, SAL e caro materiali: le norme di riferimento
La decisione si fonda sulla disciplina generale dell’accesso documentale contenuta nella legge n. 241/1990 e sullo specifico meccanismo compensativo introdotto per contrastare il caro-materiali.
In particolare, rilevano l’art. 22 della legge n. 241/1990, che riconosce il diritto di accesso a chi sia titolare di un interesse diretto, concreto e attuale, collegato a una situazione giuridicamente tutelata e l’art. 24, comma 7, della stessa legge, che garantisce l’accesso necessario alla cura o alla difesa degli interessi giuridici del richiedente.
Inoltre nella questione vengono richiamati l’art. 116 c.p.a., che disciplina il rito speciale contro i dinieghi e i silenzi in materia di accesso, oltre che l’art. 26 del d.l. n. 50/2022, relativo all’aggiornamento dei prezzi e all’emissione di stati di avanzamento straordinari per compensare l’incremento dei costi dei materiali da costruzione.
Infine, va sottolineato che ai sensi dell’art. 22 della legge n. 241/1990, possono costituire documenti amministrativi anche gli atti di natura privatistica detenuti dall’amministrazione, purché concernenti un’attività di pubblico interesse.
La legittimazione del subappaltatore
Il primo principio affermato dal TAR riguarda la posizione del subappaltatore rispetto alla documentazione relativa all’esecuzione dell’appalto.
Pur non essendo parte del contratto stipulato tra amministrazione e affidatario, il subappaltatore è coinvolto direttamente nell’esecuzione delle prestazioni e può essere titolare di un interesse differenziato alla conoscenza degli atti contabili e finanziari collegati ai lavori svolti.
La giurisprudenza ha già riconosciuto, in termini generali, il diritto del subappaltatore di accedere al registro di contabilità e agli altri documenti relativi all’esecuzione.
Tali atti non perdono la natura di documenti amministrativi per il solo fatto di inserirsi in una fase caratterizzata anche da rapporti privatistici. La documentazione contabile resta infatti connessa alla realizzazione di un’opera pubblica e all’impiego di risorse amministrate dalla stazione appaltante.
Nel caso esaminato, la qualità di subappaltatrice e il collegamento tra le lavorazioni eseguite e i SAL straordinari erano sufficienti a configurare una posizione qualificata e distinta rispetto a quella della generalità dei cittadini.
I SAL straordinari sono documenti accessibili
I certificati richiesti riguardavano le maggiorazioni riconosciute all’appaltatore principale in applicazione del meccanismo straordinario previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022.
La circostanza che tali somme fossero state liquidate nell’ambito del rapporto contrattuale principale non escludeva l’interesse del subappaltatore a conoscerne l’entità e la riferibilità alle lavorazioni eseguite.
I documenti erano infatti idonei a fornire elementi utili per ricostruire il flusso economico generato dalla compensazione e per valutare l’eventuale azione da proporre nei confronti dell’appaltatore.
Ai fini dell’accesso non era necessario dimostrare, già in sede amministrativa, che una quota delle somme spettasse effettivamente alla subappaltatrice.
Accesso difensivo: la stazione appaltante non può valutare la spettanza del credito
Il passaggio centrale della sentenza riguarda i limiti della valutazione demandata alla stazione appaltante.
Richiamando i principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4/2021, il TAR ha ricordato che l’amministrazione detentrice dei documenti non deve pronunciarsi sull’ammissibilità o sulla fondatezza dell’eventuale azione giudiziaria che il richiedente intende proporre.
Nel procedimento di accesso occorre verificare esclusivamente questi aspetti:
- l’esistenza di una posizione giuridicamente tutelata;
- il collegamento tra tale posizione e i documenti richiesti;
- l’assenza di specifiche cause normative di esclusione o limitazione.
Non spetta invece all’amministrazione stabilire se il subappaltatore abbia effettivamente diritto a ricevere una parte della compensazione riconosciuta all’appaltatore.
Tale questione appartiene al rapporto sostanziale tra le imprese e deve essere risolta dal giudice competente.
Il nesso di strumentalità non coincide con la prova della pretesa
Il diritto di accesso difensivo presuppone un collegamento concreto tra la documentazione richiesta e la situazione che il soggetto intende tutelare.
Questo nesso non deve però essere confuso con la prova della fondatezza della futura domanda. Il richiedente deve spiegare perché i documenti possano essere utili per conoscere, curare o difendere la propria posizione. Non è invece tenuto a dimostrare anticipatamente che l’acquisizione degli atti condurrà certamente all’accoglimento di una pretesa giudiziale.
Soltanto quando risulti evidente l’assoluta mancanza di collegamento tra documentazione ed esigenza dichiarata l’amministrazione può respingere l’istanza perché pretestuosa, esplorativa o temeraria.
Nel caso deciso dal TAR, tale collegamento era immediato: la società aveva eseguito lavorazioni in subappalto e chiedeva di conoscere le compensazioni corrisposte all’affidatario in relazione all’aumento dei prezzi.
Opposizione dell’appaltatore: quando non può bloccare l’accesso agli atti
La sentenza ribadisce inoltre che l’opposizione formulata dall’appaltatore principale non vincola la stazione appaltante.
La comunicazione ai controinteressati assicura il contraddittorio procedimentale, ma non attribuisce loro un potere di veto sull’accesso. L’amministrazione deve valutare autonomamente le ragioni dell’opposizione e verificare se siano riconducibili a una delle ipotesi di esclusione previste dalla legge, motivo per cui un diniego fondato esclusivamente sul dissenso del controinteressato risulta pertanto illegittimo.
Anche eventuali esigenze di riservatezza devono essere specificamente rappresentate e bilanciate con l’interesse conoscitivo o difensivo del richiedente, valutando, ove necessario, forme di accesso parziale o l’oscuramento delle sole informazioni non pertinenti.
Accesso agli atti e rapporti privatistici
Altro aspetto rilevante attiene la tradizionale distinzione tra fase pubblicistica della gara e fase privatistica dell’esecuzione. La documentazione formata o detenuta dall’amministrazione durante l’esecuzione del contratto resta assoggettata alla disciplina dell’accesso quando risulti collegata all’attività di pubblico interesse.
La nozione di documento amministrativo non comprende soltanto i provvedimenti autoritativi, ma anche gli atti contabili, tecnici e negoziali utilizzati dall’amministrazione per gestire e controllare l’esecuzione del contratto.
Ne consegue che registri di contabilità, certificati di pagamento, SAL e documenti relativi alle compensazioni possono essere oggetto di ostensione, purché il richiedente dimostri una posizione differenziata e un collegamento non meramente ipotetico con gli atti.
Istanza di accesso ai SAL: gli adempimenti per subappaltatori e stazioni appaltanti
La sentenza fornisce indicazioni concrete sia per i subappaltatori sia per le stazioni appaltanti.
Per i subappaltatori
L’istanza deve essere costruita in modo puntuale, allegando la documentazione che dimostra l’esistenza del rapporto di subappalto, l’indicazione delle lavorazioni effettivamente eseguite, l’individuazione specifica dei certificati, SAL o atti contabili richiesti e la spiegazione del collegamento tra tali documenti e la posizione economica o giudiziaria da tutelare.
Non occorre dimostrare già in questa fase la spettanza del credito, ma deve emergere con chiarezza l’utilità concreta della documentazione, diversamente una richiesta indiscriminata di tutti gli atti dell’appalto potrebbe invece essere considerata esplorativa o finalizzata a un controllo generalizzato.
Per le stazioni appaltanti
L’amministrazione deve distinguere rigorosamente tra valutazione dell’istanza di accesso e decisione sul rapporto sostanziale. Non può negare l’ostensione perché ritiene che il subappaltatore non abbia diritto alla compensazione, che l’appaltatore abbia già correttamente adempiuto o che una futura azione giudiziaria sia destinata a essere respinta.
La verifica deve restare circoscritta alla legittimazione, al nesso di strumentalità e alle eventuali cause legali di esclusione.
L’opposizione dell’affidatario deve essere valutata, ma non può essere recepita automaticamente.
Accesso ai SAL straordinari: il principio operativo fissato dal TAR Toscana
La sentenza conferma che il subappaltatore può accedere alla documentazione contabile dell’appalto quando dimostri un collegamento concreto tra gli atti richiesti e la propria posizione giuridica.
La natura formalmente privatistica del subappalto non esclude l’accessibilità dei documenti detenuti dalla stazione appaltante, quando essi riguardino l’esecuzione di un contratto pubblico e l’impiego delle relative risorse.
Il principio che se ne ricava è che l’amministrazione deve verificare se il richiedente abbia titolo a conoscere, non se abbia già ragione nel rapporto sostanziale.
La spettanza delle compensazioni resta una questione riservata al giudice competente; la conoscibilità dei SAL straordinari, invece, deve essere riconosciuta quando costituisca uno strumento concreto per la tutela della posizione del subappaltatore.
FONTI Francesca Isgro’, Claudio Costantino, Andrea Raffiti “LavoriPubblici.it”