Lo dice il Consiglio di Stato: indispensabile il possesso del certificato di esecuzione al momento della partecipazione alla gara
L’esecuzione dei lavori appartenenti alla categoria richiesta dal bando, con riserva di produrre successivamente l’attestazione circa il buon esito degli stessi, non basta a dimostrare il possesso dei requisiti di qualificazione, poiché il concorrente, già al momento della partecipazione, deve essere in possesso del certificato di esecuzione lavori che comprovi i requisiti dichiarati in fase di ammissione.
Lo ha statuito il Consiglio di Stato, con la sentenza n.8025/2020, sulla base della constatazione che «il requisito dell’esecuzione dei lavori coincide con quello del possesso del Certificato di esecuzione dei lavori», in quanto «il certificato di regolare esecuzione non ha valenza meramente probatoria, ma valore costitutivo del requisito di partecipazione e pertanto deve essere conseguito dal concorrente prima della scadenza del termine per la presentazione della domanda». Di conseguenza «solamente l’impresa in possesso, al momento della presentazione della domanda, del Cel può dichiarare il possesso del requisito, poiché solo quell’impresa è in grado di comprovarlo» (cfr. Cons. di Stato, sez. V, 28 dicembre 2017, n. 6135).
La valutazione in merito al possesso e alla consistenza dei requisiti di qualificazione dichiarati dai concorrenti risulta, infatti, esplicitamente finalizzata a garantire la capacità dei partecipanti alla gara di realizzare le opere o eseguire le prestazioni oggetto di appalto secondo standard di qualità ed efficienza coerenti con le esigenze della stazione appaltante. A tal fine le regole di selezione dei concorrenti delineate dal Codice degli appalti mirano a consentire alle amministrazioni aggiudicatrici «di valutare il grado di soddisfacimento dei criteri di aggiudicazione delle offerte» (art. 95) accertando che gli operatori economici possiedano «requisiti di idoneità professionale; attinenti e proporzionati all’oggetto dell’appalto» (art. 83) e conformi «ai requisiti o ai criteri stabiliti nelle specifiche tecniche, ai criteri di aggiudicazione o alle condizioni relative all’esecuzione dell’appalto» (art. 82).
In questa costruzione il requisito di idoneità professionale dei concorrenti relativo all’esperienza «nell’esecuzione diretta di lavori analoghi», si riferisce ad una corretta e “certificata” esecuzione dei lavori appaltati. Non a caso le disposizioni del codice e del regolamento di attuazione prevedono espressamente che il requisito dell’esecuzione diretta dei lavori analoghi nel quinquennio antecedente la data di pubblicazione del bando «può ritenersi integrato non dalla mera esecuzione dei lavori nel periodo di riferimento, ma dalla esecuzione regolare e con buon esito dei lavori, così come certificata dalla stazione appaltante» (art. 90 del d.P.R. n. 207/2010), «i lavori da valutare sono quelli eseguiti regolarmente e con buon esito» (art. 83, comma 2, d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207), «tra i requisiti tecnico-organizzativi rientrano i certificati rilasciati alle imprese esecutrici dei lavori pubblici da parte delle stazioni appaltanti»( art. 84, comma 4, del d.lgs. 50/2016), «l’esecuzione dei lavori è documentata dal certificato di esecuzione dei lavori (art. 86, comma 5-bis, D.Lgs. 50/2016 e art. 79, comma 6, d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207) , che contengono la espressa dichiarazione dei committenti che i lavori eseguiti sono stati realizzati regolarmente e con buon esito» e consentono di provare la sussistenza dei requisiti tecnico-organizzativi ovvero economico-finanziari necessari per l’emissione delle attestazioni Soa».
La prescrizione del requisito della precedente esecuzione di lavori appartenenti alla categoria richiesta dal bando non mira ad accertare la mera realizzazione di opere analoghe a quelle oggetto di affidamento, ma piuttosto a verificarne la corretta e proficua esecuzione. Ciò perché avere realizzato in passato delle opere appartenenti ad una determinata categoria non basta a rendere il concorrente qualificato ad eseguire i lavori che la stazione appaltante intende affidare, se non si fornisce la garanzia del buon esito delle opere precedentemente eseguite. Di conseguenza, ai fini del regime di qualificazione dei concorrenti, la distinzione tra qualificazione derivante dallo svolgimento dei lavori e certificazione degli stessi deve ritenersi del tutto irrilevante, poiché, nell’economia della gara detti elementi devono coesistere, e devono essere posseduti alla data di presentazione della domanda. Nel regime di qualificazione dei concorrenti delle gare pubbliche la certificazione della qualità e della corretta esecuzione dei lavori non costituisce semplicemente un mezzo di prova della realizzazione delle opere dichiarate dal concorrente, ma piuttosto uno strumento indispensabile per dimostrare l’affidabilità e la professionalità dell’appaltatore, e di conseguenza un elemento consustanziale di un fondamentale requisito di ammissione alla procedura.
La pronuncia del Consiglio di Stato
In altri termini il sistema di qualificazione dei concorrenti consente di ritenere idonei ad eseguire i lavori oggetto di affidamento, e quindi di ammettere alla procedura, soltanto gli operatori economici che dimostrino di aver seguito correttamente e proficuamente opere analoghe a quelle oggetto di appalto, e di conseguenza «l’emissione del certificato di esecuzione dei lavori contribuisce in modo determinante ad integrare, anche dal punto di vista strettamente sostanziale, il possesso del requisito di qualificazione, poiché solo a seguito dell’accertamento da parte della committenza della regolare esecuzione dei lavori e del buon esito dell’appalto, esso può ritenersi definitivamente costituito». In ragione di ciò l’operatore economico acquista il possesso del requisito di qualificazione tecnico-organizzativo solo a seguito dell’accertamento della regolare esecuzione dei lavori e del buon esito dell’appalto tramite l’emissione del certificato di esecuzione dei lavori. Di conseguenza la prescrizione in forza della quale i requisiti di qualificazione devono essere dichiarati dal concorrente nella domanda di partecipazione e mantenuti per tutta la gara, sino all’esecuzione dell’affidamento, vale anche per le relative attestazioni.
Ciò comporta che il requisito dell’esperienza in relazione a lavori analoghi deve ritenersi sussistente solo se «certo e validato da parte dell’Autorità munita del potere di verificarne il presupposto» e di conseguenza è indispensabile che, al momento della presentazione della domanda, il concorrente produca la certificazione che i lavori precedentemente realizzati siano stati regolarmente eseguiti; in caso contrario l’impresa «non risulta qualificata nel requisito previsto dal bando né in possesso del relativo mezzo di prova». In un simile contesto la riserva di prova non va intesa come possibilità del concorrente di dichiarare al momento della partecipazione il possesso del requisito dello svolgimento di lavori analoghi e successivamente acquisire e produrre il certificato di esecuzione, ma va riferita esclusivamente all’attività di controllo che la Stazione appaltante svolge sui requisiti dichiarati dai concorrenti al momento della presentazione della domanda. In sostanza l’operatore economico deve possedere ab origine il certificato di “buona condotta”, che può essere accertato dall’amministrazione aggiudicatrice in un momento successivo.
Al riguardo la sentenza rileva che questa strutturazione del sistema di qualificazione, concepita a presidio dell’interesse pubblico alla qualità dei beni, servizi e prestazioni acquisite dalle stazioni appaltanti, si rivela funzionale a garantire il conseguimento dei principi di buon andamento, efficienza, imparzialità, uguaglianza dell’esercizio dei poteri pubblici, in quanto la prescrizione in forza della quale il partecipante alle gare di appalto deve possedere i requisiti di qualificazione e le relative complete attestazioni sin dal momento della presentazione della domanda di partecipazione mira a prevenire la violazione della par condicio tra i concorrenti e l’insorgere di eventi ed impedimenti che possano ostacolare la speditezza del procedimento di gara.
FONTI: Dario Immordino Edilizia e Territorio