Il Consiglio di Stato affronta due tematiche molto comuni nello svolgimento delle gare definendo con chiarezza limiti e condizioni delle regole stabilite nella documentazione di gara e nelle norme di riferimento
Il concorrente deve dichiarare in sede di gara qualunque fatto o circostanza che possa considerarsi idonea a incidere sulla valutazione relativa alla sua affidabilità professionale, non spettando allo stesso alcun “filtro valutativo” in merito alla rilevanza dei fatti stessi.
Sotto altro profilo, qualora la lex specialis di gara preveda un vincolo di aggiudicazione limitato ai concorrenti che partecipano alla gara come soggetti autonomi, in forma singola o associata, non si può interpretare tale regola estendendo il vincolo anche con riferimento a soggetti che, pur essendo formalmente distinti, sono legati tra loro da collegamenti sostanziali, tali da far ritenere la possibile riconducibilità degli stessi a un unico centro decisionale.
Sono questi i principi affermati dal Consiglio di Stato, Sez. V, 24 luglio 2026, n. 6078, che affronta due tematiche molto comuni nello svolgimento delle gare definendo con chiarezza, sotto entrambi i profili, limiti e condizioni di operatività delle regole stabilite nella documentazione di gara e nelle norme di riferimento.
Il fatto
Il Comune di Napoli aveva indetto una procedura aperta per l’affidamento, in dieci lotti funzionali, del servizio di refezione per i nidi e le scuole, mediante la conclusione di accordi quadro ai sensi dell’art. 59, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023.
Il disciplinare di gara conteneva il così detto “vincolo di aggiudicazione”, cioè prevedeva che ciascun concorrente, pur potendo presentare offerta per tutti i lotti, non poteva aggiudicarsi più di due lotti.
A seguito dell’intervenuta aggiudicazione di tutti i lotti, relativamente a uno di essi il secondo classificato proponeva ricorso davanti al giudice amministrativo contro l’aggiudicazione disposta a favore di un raggruppamento di imprese, contestando il fatto che la stazione appaltante avrebbe violato il vincolo di aggiudicazione. Ciò in quanto lo stesso concorrente avrebbe ottenuto più di due lotti in virtù del collegamento societario esistente tra più partecipanti alla gara, tra cui appunto il raggruppamento risultato aggiudicatario del lotto in contestazione.
A fronte del ricorso principale, il raggruppamento aggiudicatario proponeva a sua volta ricorso incidentale. Tale ricorso si basava su una ritenuta omissione dichiarativa posta in essere dal ricorrente principale in sede di gara, in quanto lo stesso non avrebbe dichiarato una sua precedente decadenza dall’aggiudicazione in una gara analoga indetta da altro comune per grave inadempienza professionale. Secondo il ricorrente incidentale tale omissione non avrebbe consentito alla stazione appaltante di formulare un consapevole giudizio sull’affidabilità del concorrente.
Il Tar Campania accoglieva il ricorso incidentale e conseguentemente dichiarava inammissibile il ricorso principale. Contro la sentenza di primo grado il ricorrente originario proponeva appello davanti al Consiglio di Stato.
Gli obblighi dichiarativi
Con il primo motivo di appello l’originario ricorrente (secondo classificato) censurava la decisione del giudice di primo grado ritenendo che quest’ultimo avrebbe ecceduto dai limiti della propria giurisdizione, sostituendosi alla stazione appaltante in una valutazione di natura discrezionale circa la gravità dell’illecito professionale.
Il Consiglio di Stato ha respinto questa censura. Il giudice amministrativo di secondo grado prende le mosse da una puntuale ricostruzione dei fatti. Ricorda in particolare l’assoluta gravità e rilevanza della circostanza che il concorrente (secondo classificato e ricorrente principale) ha omesso di dichiarare.
Si tratta infatti di un provvedimento di decadenza da un’aggiudicazione relativa peraltro a un servizio del tutto analogo a quello oggetto di gara, intervenuto in un’epoca recentissima rispetto alla procedura in esame.
Tale decadenza risultava motivata dall’ente appaltante in relazione a una circostanza di assoluto rilievo, consistente nella mancata disponibilità del centro di cottura indicato in sede di offerta che avrebbe reso oggettivamente impossibile il corretto adempimento delle prestazioni oggetto di affidamento.
Si tratta di un precedente che ha un’indubbia rilevanza ai fini del giudizio di integrità e di affidabilità del concorrente che la stazione appaltante è tenuta a operare in sede di gara. Sotto questo profilo il Consiglio di Stato ricorda come il D.lgs. n. 36/2023 sia intervenuto rafforzando il dovere di leale collaborazione tra l’ente appaltante e gli operatori economici anche in sede di gara, fondato tra l’altro sui principi della fiducia e della buona fede che costituiscono principi generali della disciplina dei contratti pubblici.
In tale contesto, l’obbligo dichiarativo assume un ruolo centrale al fine di consentire alla stazione appaltante una compiuta e puntuale valutazione fiduciaria in merito all’affidabilità professionale dei concorrenti.
Da questa impostazione esce rafforzato l’orientamento giurisprudenziale consolidato secondo cui non spetta al concorrente alcun “filtro valutativo” sui fatti da dichiarare. Il concorrente cioè ha un obbligo di onnicomprensività in relazione alla dichiarazione da rendere sulle sue pregresse vicende professionali, in modo tale da consentire alla stazione appaltante di svolgere, con piena cognizione di causa, le opportune valutazioni sull’affidabilità professionale dello stesso.
Questa ricostruzione trova un solido riferimento normativo. Infatti, l’omissione di informazioni rilevanti è idonea ad integrare pienamente la fattispecie del grave illecito professionale di cui all’art. 95, comma 1, lett. e), di cui al D.lgs.36. Si tratta infatti di una condotta riconducibile alla previsione dell’art. 98, comma 3, lett. b), che qualifica appunto come illecito professionale la condotta del concorrente che abbia posto in essere un’omissione dichiarativa. E’ infatti evidente che l’aver taciuto una circostanza così rilevante ha impedito all’ente appaltante di operare una corretta e completa valutazione sull’affidabilità del concorrente – ora appellante – e di conseguenza ne ha indubbiamente influenzato il processo decisionale.
Non sussiste quindi alcun eccesso di potere giurisdizionale – come denunciato dall’appellante – in quanto il giudice di primo grado si è limitato a verificare se la stazione appaltante fosse stata messa in condizione di effettuare la valutazione prevista dalla norma, rilevando che l’omissione dichiarativa ha pregiudicato radicalmente tale possibilità e conseguentemente viziato irrimediabilmente l’ammissione alla gara del concorrente.
Il vincolo di aggiudicazione
Il Consiglio di Stato affronta poi il tema del vincolo di aggiudicazione. Preliminarmente il giudice amministrativo rileva che ha errato il Tar Campania nel ritenere che, avendo accolto il ricorso incidentale relativo agli obblighi dichiarativi, il ricorso principale dovesse considerarsi improcedibile. Infatti, secondo la giurisprudenza consolidata, continua a sussistere in capo al ricorrente principale un interesse legittimo strumentale alla eventuale rinnovazione della gara, il che impone di esaminare anche le censure sollevate con il ricorso principale.
Nel merito, il Consiglio di Stato ha tuttavia respinto la censura relativa alla presunta violazione da parte della stazione appaltante del vincolo di aggiudicazione previsto nella documentazione di gara.
Secondo l’appellante tale vincolo sarebbe stato violato in quanto uno stesso concorrente avrebbe ottenuto più di due lotti non come soggetto autonomamente considerato ma in virtù del collegamento societario esistente con altri partecipanti alla gara.
Nello specifico, due concorrenti presentavano una molteplicità di indizi volti a evidenziare la sussistenza di tale collegamento societario. In primo luogo, risultavano controllati da una società facente capo a un medesimo gruppo familiare. In secondo luogo, vi era un intreccio di cariche sociali per cui le stesse persone fisiche rivestivano il ruolo di amministratore o di procuratore in entrambe le imprese concorrenti. Infine, tali imprese, unitamente all’impresa controllante, avevano anche la medesima sede operativa.
In sostanza, seppur formalmente distinte, le due società aggiudicatarie erano sostanzialmente riconducibili a un unico soggetto, che le controlla al 100%, espressione di uno stesso nucleo familiare.
Secondo l’appellante ciò determinerebbe appunto la violazione del vincolo di aggiudicazione, poiché in sostanza due concorrenti riconducibili a un solo operatore economico sarebbero risultati aggiudicatari di quattro lotti.
Questa ricostruzione è stata respinta dal Consiglio di Stato. Nel suo iter argomentativo il giudice amministrativo prende le mosse dalle specifiche previsioni del disciplinare di gara relative al vincolo di aggiudicazione.
Le stesse stabilivano che il vincolo di aggiudicazione dovesse trovare applicazione per il concorrente che partecipasse alla gara indipendentemente dalla forma di partecipazione, cioè sia come singolo che come componente di un raggruppamento.
In sostanza, la disciplina di gara ha individuato, ai fini dell’applicazione del vincolo di aggiudicazione, la sola ipotesi del medesimo soggetto che partecipi alla gara come concorrente singolo e come componente di uno o più raggruppamenti.
Non ha, invece, previsto che il vincolo di aggiudicazione dovesse trovare applicazione ai concorrenti legati tra loro da una forma di controllo e/o da altre forme di collegamento.
Al riguardo il Consiglio di Stato ricorda i principi affermati dalla giurisprudenza comunitaria e ribaditi dalla pronuncia dell’Adunanza Plenaria 13 dicembre 2024, n. 17, secondo cui il mero collegamento societario formale o la condivisione di figure apicali (soci/procuratori) non sono sufficienti a dimostrare l’esistenza di un unico centro decisionale in assenza di prove inconfutabili su “accordi collusivi” e “influenza reciproca”.
Questi principi hanno trovato applicazione da parte della giurisprudenza amministrativa anche in relazione al vincolo di aggiudicazione. E’ stato infatti ripetutamente affermato che ai fini del rispetto di tale vincolo la riconducibilità ad un “unico centro decisionale” e la conseguente eventuale violazione del vincolo stesso da parte di concorrenti che hanno partecipato a lotti diversi ma in collegamento sostanziale va sempre valutata sulla base dell’interpretazione letterale e sistematica delle specifiche disposizioni della lex specialis che impongono appunto il vincolo di aggiudicazione.
Tale interpretazione deve essere condotta secondo i criteri letterale e sistematico, previsti dagli artt. 1362 e 1363 cod. civ., con la conseguenza che devono essere ritenute di stretta interpretazione le clausole di gara che impongono vincoli e limiti alla partecipazione alle gare, restando preclusa qualsiasi lettura che non sia giustificata da un´obiettiva incertezza del relativo significato letterale.
Nel caso di specie, la clausola del disciplinare di gara che prevedeva il vincolo di aggiudicazione indicava con chiarezza come la stazione appaltante avesse voluto limitare lo stesso alle sole ipotesi dell’operatore economico, in sé considerato, che avesse partecipato alla gara come singolo o come componente del raggruppamento, senza far cenno ad alcuna ipotesi di collegamento sostanziale tra concorrenti.
Ne consegue che non è ammissibile l’integrazione delle regole di gara mediante l’estensione del vincolo di aggiudicazione anche ai concorrenti legati tra loro da un mero collegamento societario, poiché in tal modo si opererebbe un’interpretazione delle clausole di gara che va al di là della loro espressione testuale.
La conclusione è quindi che nel caso di specie non si è avuta violazione del vincolo di aggiudicazione nei termini previsti dalla relativa clausola di gara, poiché i due concorrenti considerati separatamente si sono aggiudicati i lotti nei limiti quantitativi previsti dal vincolo di aggiudicazione.
FONTI Roberto Mangani “Edilizia & Territorio”