Dalla vigilanza alla fase esecutiva fino alle modifiche contrattuali: emergono criticità che incidono sull’intero ciclo dell’appalto e sulla tenuta della gara
Responsabilità della stazione appaltante, affidamenti gestiti in avvalimento tra enti, corretta gestione della fase esecutiva – con particolare riferimento a ritardi e penali – coerenza della lex specialis di gara e limiti alle modifiche contrattuali: sono molteplici e tra loro strettamente intrecciate le questioni affrontate da ANAC con la delibera 11 marzo 2026, n. 93, tutte riconducibili ai principi cardine del D.Lgs. n. 36/2023.
Non rilievi isolati, ma diverse le criticità emerse nel caso in esame, nel quale l’utilizzo dell’avvalimento tra amministrazioni e di modelli commissariali non è stato accompagnato da un adeguato presidio delle funzioni di controllo.
Esecuzione appalto: richiamo di ANAC al rispetto di tempi e condizioni contrattuali
L’attività di vigilanza ha riguardato alcuni interventi di mitigazione del dissesto idrogeologico su un territorio regionale, finanziati già da anni e comprendenti dei lavori per la messa in sicurezza che, pur qualificati come urgenti, hanno evidenziato ritardi, criticità nella gestione contrattuale e profili di incoerenza nella stessa impostazione delle procedure di gara, fino a giungere, in alcuni casi, al mancato avvio delle lavorazioni.
In questo contesto, particolare rilievo ha assunto un intervento articolato in due lotti funzionali relativo alla messa in sicurezza di un’area a elevato rischio idraulico. Con riferimento al primo lotto, l’Autorità ha accertato criticità nella fase conclusiva dell’appalto, rilevando l’erronea emissione del certificato di ultimazione dei lavori, la mancata contabilizzazione dei ritardi maturati dall’esecutore rispetto ai termini contrattuali e l’assenza di una valutazione in ordine all’applicazione delle penali per ritardo.
Per quanto riguarda il secondo lotto, i problemi si sono manifestati già nella fase di gara, evidenziando una mancanza di coerenza tra le previsioni del bando di gara e quelle del disciplinare, nella misura in cui quest’ultimo ha consentito la proposizione di migliorie tecniche suscettibili di essere qualificate come varianti, nonostante il bando ne escludesse espressamente l’ammissibilità.
Ulteriori profili problematici sono emersi nella fase successiva all’aggiudicazione, con riferimento a modifiche introdotte dalla stazione appaltante sull’assetto dell’opera, le quali, incidendo sulla proposta dell’aggiudicatario, hanno posto un tema di possibile alterazione delle condizioni originarie della procedura e, conseguentemente, dell’equilibrio concorrenziale.
Le criticità alla luce del D.Lgs. n. 36/2023
Le criticità rilevate da ANAC trovano un preciso inquadramento nel D.Lgs. n. 36/2023, a partire dal ruolo centrale attribuito alla stazione appaltante e al Responsabile Unico del Progetto, cui spetta il coordinamento e il controllo sull’intero ciclo di vita dell’appalto, anche nei casi in cui l’attuazione sia affidata ad altri enti.
In questo senso, il ricorso all’avvalimento tra amministrazioni non attenua gli obblighi di vigilanza, ma impone un presidio effettivo delle attività delegate, in coerenza con i principi di risultato e di responsabilità.
Sul piano esecutivo, le anomalie riscontrate si collegano direttamente alle disposizioni che regolano la gestione del contratto, con particolare riferimento al controllo dei tempi, alla corretta contabilizzazione dei ritardi e alla conseguente applicazione delle penali, strumenti essenziali per garantire l’equilibrio del rapporto contrattuale.
Per quanto riguarda la fase di gara, la non coerenza tra bando e disciplinare si pone in contrasto con i principi di chiarezza e univocità della lex specialis, che impongono regole certe e non contraddittorie, evitando che criteri premiali possano di fatto consentire varianti non ammesse.
Infine, le modifiche introdotte dopo l’aggiudicazione richiamano i limiti fissati dall’art. 120 del D.Lgs. n. 36/2023, che consente variazioni solo entro ambiti rigorosamente definiti e a condizione che non assumano carattere sostanziale.
In particolare, sono vietate quelle modifiche che incidono sugli elementi essenziali dell’offerta o sull’impostazione originaria dell’appalto, tali da poter influenzare la partecipazione degli operatori economici o l’esito della gara, mettendo a rischio le condizioni originarie, con conseguente alterazione della concorrenza.
Le criticità rilevate da ANAC lungo il ciclo dell’appalto
Il primo profilo analizzato da ANAC riguarda il livello di governo degli interventi. L’Autorità ha parlato esplicitamente di una “carente vigilanza da parte della struttura commissariale sugli interventi emergenziali e sulle attività affidate in avvalimento agli enti locali”, evidenziando come il sistema non abbia garantito un controllo effettivo sulle attività delegate. Su questo punto è emerso come la frammentazione operativa non sia stata accompagnata da un adeguato rafforzamento delle funzioni di controllo, con il risultato che ritardi e inefficienze si sono progressivamente accumulati senza un tempestivo intervento correttivo.
A questo si aggiunge il tema dell’avanzamento degli interventi. ANAC ha rilevato che tali opere “hanno registrato significativi ritardi nella realizzazione, fino, in taluni casi, al mancato avvio delle stesse”, pur trattandosi di interventi qualificati come urgenti e finanziati da anni. Il dato incide direttamente sull’efficacia complessiva dell’azione amministrativa e sulla capacità di tradurre le risorse disponibili in interventi effettivamente realizzati.
L’attenzione dell’Autorità si è concentrata poi sulla gestione del primo lotto, dove sono emerse criticità puntuali nella fase esecutiva. In particolare, si è accertata l’erronea emissione del certificato di conclusione dei lavori, insieme alla mancata contabilizzazione dei ritardi e all’assenza di valutazioni in ordine all’applicazione delle penali, elementi che hanno delineato una gestione non coerente con gli strumenti previsti per governare i tempi dell’appalto.
Sul secondo lotto, l’analisi si è spostata sulla fase di gara. ANAC ha evidenziato la non piena coerenza rispetto alle previsioni del bando di gara dei criteri di aggiudicazione, nella misura in cui consentivano la proposizione di migliorie tecniche potenzialmente qualificabili come varianti, nonostante il bando ne escludesse espressamente la possibilità. Ne è derivato un disallineamento tra le regole di gara e le modalità effettive di formulazione delle offerte, con possibili ricadute sulla parità di trattamento tra gli operatori economici.
Infine, l’Autorità ha segnalato la presenza di profili di sostanzialità delle modifiche successivamente introdotte dalla stazione appaltante, che, incidendo sulla proposta dell’aggiudicatario, potrebbero aver determinato una alterazione delle condizioni originarie di gara, con effetti sull’equilibrio concorrenziale della procedura.
Conclusioni operative
Sulla base di questi rilievi, ANAC ha invitato la SA a prendere provvedimenti entro 60 giorni, chiedendo di:
conformarsi ai principi e alle regole del Codice dei contratti pubblici;
rafforzare il proprio sistema di controllo sugli interventi affidati agli enti in avvalimento;
valutare, nei casi più critici, anche l’eventuale avocazione delle attività;
assicurare il corretto adempimento degli obblighi informativi da parte dei soggetti attuatori.
Nel complesso, la delibera evidenzia come nei contesti caratterizzati da elevata complessità organizzativa, il un aspetto particolarmente critico è rappresentato dalla capacità dell’amministrazione di mantenere il controllo sull’intero ciclo dell’appalto, evitando che la frammentazione delle responsabilità si possa tradurre in inefficienze e ritardi.
FONTI “LavoriPubblici.it”