La Delibera n. 161/2026 chiarisce quando la redistribuzione del monte ore e delle voci di costo resta compatibile con il principio di immodificabilità dell’offerta previsto dal D.Lgs. n. 36/2023
Fino a che punto un operatore economico può intervenire sulle giustificazioni dei costi della manodopera senza incorrere in una modifica illegittima dell’offerta?
E quando, invece, la rimodulazione delle singole voci finisce per alterare la proposta originariamente presentata in gara?
Si tratta di una questione sempre più centrale nel sistema delineato dal d.Lgs. n. 36/2023, soprattutto dopo il rafforzamento delle regole sui costi del personale previsto dagli artt. 41 e 108 del Codice dei contratti pubblici.
A intervenire in questo ambito è ANAC con la Delibera del 6 maggio 2026, n. 161, affrontando un caso particolarmente interessante relativo alla rimodulazione del monte ore delle maestranze e all’inserimento della figura del capocantiere nei costi della manodopera.
L’Autorità ha confermato un principio ormai consolidato anche in giurisprudenza: le giustificazioni dell’offerta possono essere rielaborate e integrate, purché non venga modificato l’importo complessivo della proposta e non si arrivi, sostanzialmente, alla presentazione di un’offerta diversa da quella originaria.
Costi della manodopera e rimodulazione offerta: il caso esaminato da ANAC
Il caso riguarda una controversia su cui ANAC si era già pronunciata con la Delibera del 22 dicembre 2025, n. 512, con la quale l’Autorità aveva rilevato una criticità nella composizione dei costi della manodopera dichiarati dall’operatore economico poi risultato aggiudicatario.
Nella relazione giustificativa originaria erano infatti previste alcune figure operative – operai specializzati, qualificati e comuni – ma mancava quella del capocantiere, ritenuta invece essenziale nell’organizzazione del servizio.
Secondo ANAC, la stazione appaltante aveva erroneamente ritenuto che tale figura potesse essere ricompresa nelle spese generali. Al contrario, il capocantiere doveva essere incluso tra i costi della manodopera, considerata la natura continuativa delle sue funzioni operative e di coordinamento all’interno del cantiere. L’Autorità ha inoltre precisato che tale figura non presentava i caratteri di occasionalità, imprevedibilità e trasversalità che avrebbero potuto giustificarne l’inclusione nelle spese generali.
A seguito della precedente delibera, la stazione appaltante ha quindi riattivato il procedimento, chiedendo all’operatore economico di rinnovare le giustificazioni dei costi della manodopera, includendo tutte le figure professionali indicate nell’offerta tecnica e mantenendo ferma l’intangibilità dell’offerta.
L’aggiudicatario ha così prodotto una nuova relazione giustificativa nella quale è stata introdotta la figura del capocantiere/operaio specializzato, con una contestuale rimodulazione del monte ore attribuito alle altre maestranze, senza tuttavia modificare il costo complessivo della manodopera, rimasto invariato.
Il punto diventa allora capire se tale operazione costituisca una semplice riorganizzazione interna delle giustificazioni oppure una modifica sostanziale dell’offerta.
Capocantiere e costi della manodopera: perché non rientra nelle spese generali
In relazione alla figura del capocantiere, l’Autorità ha ribadito che non si tratta di un ruolo occasionale, trasversale o marginale, tale da poter essere assorbito nelle spese generali. Al contrario, il capocantiere svolge un’attività stabile di supervisione, coordinamento e raccordo operativo con le altre maestranze, assumendo quindi una propria autonomia funzionale all’interno dell’esecuzione dell’appalto.
Per questa ragione, il relativo costo deve necessariamente trovare copertura all’interno dei costi della manodopera. Il fatto che il capocantiere svolga un ruolo continuativo non significa automaticamente che il suo impegno debba essere distribuito in maniera uniforme per tutta la durata dell’appalto.
Secondo l’Autorità, infatti, le sue attività possono essere modulate e differenziate in funzione delle diverse fasi di lavorazione e dell’effettiva incidenza delle mansioni svolte. Proprio per questo ANAC ha escluso che il monte ore del capocantiere dovesse essere necessariamente distribuito in modo “lineare” durante tutta l’esecuzione dell’appalto.
Di conseguenza, anche un monte ore quantitativamente contenuto non rappresenta di per sé un indice di inattendibilità dell’offerta, purché la quantificazione risulti coerente con il ruolo concretamente attribuito alla figura professionale.
Rimodulazione del monte ore e giustificazioni dell’offerta: quando è legittima
In relazione alla possibilità di modificare le giustificazioni delle singole voci di costo, ANAC ha richiamato il consolidato orientamento del Consiglio di Stato secondo cui il principio di immodificabilità dell’offerta non impedisce all’operatore economico di intervenire sulle spiegazioni economiche fornite in sede di verifica dell’anomalia.
Il tema si inserisce nel quadro delle verifiche di congruità dell’offerta disciplinate dal d.Lgs. n. 36/2023, con particolare riferimento alla tutela dei costi della manodopera e al principio di affidabilità dell’offerta.
In altri termini, le giustificazioni possono essere integrate, corrette o rimodulate, anche attraverso compensazioni interne tra le diverse voci di costo. Ciò che non può essere modificato è invece l’equilibrio sostanziale dell’offerta.
Nel caso esaminato dall’Autorità, il costo complessivo della manodopera è rimasto identico rispetto all’offerta originaria, così come non è stata alterata la struttura organizzativa delle squadre operative previste per l’esecuzione dell’appalto. La rimodulazione del monte ore è stata quindi considerata compatibile con il principio di intangibilità, anche perché coerente con la durata dell’appalto e con le caratteristiche operative delle diverse maestranze coinvolte.
Secondo ANAC, dunque, non ogni modifica delle giustificazioni equivale automaticamente a una modifica dell’offerta. Occorre invece verificare se l’intervento abbia inciso sulla sostanza della proposta economica e tecnica o se, al contrario, si sia limitato a una diversa articolazione interna delle voci di costo.
Questo significa che l’operatore economico può anche intervenire successivamente sulle modalità di composizione delle voci di costo, purché:
- non venga modificato il prezzo finale;
- non venga alterata l’affidabilità complessiva della proposta;
- non emerga un’offerta radicalmente diversa da quella inizialmente presentata.
Il confine resta quindi quello della coerenza complessiva dell’offerta e della sua concreta sostenibilità in fase esecutiva.
Quando invece le modifiche incidono sull’assetto essenziale della proposta economica o tecnica, si esce dall’ambito delle legittime giustificazioni e si entra in una vera e propria alterazione dell’offerta, non consentita dal sistema di gara.
Verifica dell’anomalia e discrezionalità tecnica della stazione appaltante
La delibera dedica particolare attenzione anche al ruolo della stazione appaltante nella valutazione delle giustificazioni.
Sul punto ANAC ha richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il giudizio sull’anomalia dell’offerta rientra nella sfera della discrezionalità tecnica dell’amministrazione e può essere sindacato solo in presenza di evidenti profili di illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti.
Nel caso concreto, non è stato riscontrato alcun elemento tale da mettere in discussione la valutazione effettuata dalla stazione appaltante. La rimodulazione dei costi della manodopera e la redistribuzione del monte ore tra le diverse figure professionali sono state ritenute coerenti con l’appalto, con l’offerta originaria e con le indicazioni già fornite dalla stessa ANAC nella precedente Delibera n. 515/2025.
Offerta e costi della manodopera: le indicazioni operative di ANAC
La Delibera conferma così la necessità di distinguere attentamente tra una modifica sostanziale dell’offerta e una legittima rimodulazione delle giustificazioni. Non ogni redistribuzione interna delle voci di costo comporta infatti una violazione del principio di immodificabilità.
Dal punto di vista degli operatori economici, invece, la delibera evidenzia quanto sia importante costruire fin dall’origine una struttura dei costi della manodopera coerente e completa, soprattutto con riferimento alle figure professionali strategiche per l’esecuzione dell’appalto.
Eventuali squilibri o errori di calcolo nelle giustificazioni possono quindi essere rimodulati o compensati internamente, ma solo entro un limite ben preciso: devono restare invariati il valore economico complessivo dell’offerta, il suo equilibrio sostanziale e l’affidabilità tecnica della proposta.
FAQ – Rimodulazione dei costi della manodopera e immodificabilità dell’offerta
La stazione appaltante può accettare una rimodulazione dei costi della manodopera?
Sì. Secondo ANAC, la rimodulazione delle voci interne dei costi della manodopera è ammessa quando non altera l’importo complessivo dell’offerta e non modifica l’equilibrio sostanziale della proposta presentata in gara.
È possibile modificare le giustificazioni dell’offerta dopo la presentazione?
Sì, ma entro limiti ben precisi. Le giustificazioni possono essere integrate, corrette o compensate internamente tra diverse voci di costo, purché l’offerta resti affidabile e non venga trasformata in una proposta diversa da quella originaria.
Il principio di immodificabilità dell’offerta vieta ogni modifica delle giustificazioni?
No. ANAC ribadisce che il principio di immodificabilità riguarda il contenuto sostanziale dell’offerta economica e tecnica, non la possibilità di rielaborare le spiegazioni relative alle singole voci di costo.
Il capocantiere deve essere incluso nei costi della manodopera?
Secondo la Delibera ANAC n. 161/2026, sì. Il capocantiere svolge funzioni operative e di coordinamento continuative e, proprio per questo, non può essere considerato una semplice spesa generale.
Un monte ore ridotto del capocantiere rende inattendibile l’offerta?
Non necessariamente. ANAC chiarisce che l’attività del capocantiere non deve essere distribuita in modo uniforme durante tutta l’esecuzione dell’appalto. La quantificazione del monte ore deve essere valutata in relazione alle concrete esigenze operative del cantiere.
Quando la rimodulazione dei costi diventa una modifica illegittima dell’offerta?
Quando incide sull’equilibrio sostanziale della proposta, modifica il prezzo finale oppure altera la struttura tecnica ed economica originariamente presentata in gara.
Qual è il ruolo della stazione appaltante nella verifica delle giustificazioni?
La valutazione della congruità dell’offerta rientra nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante. Il sindacato esterno è limitato ai casi di manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza.
Quali norme del Codice dei contratti pubblici rilevano in materia?
La delibera richiama il quadro normativo del D.Lgs. n. 36/2023, con particolare riferimento agli artt. 41 e 108, che disciplinano rispettivamente i costi della manodopera e i criteri di valutazione delle offerte.
FONTI “LavoriPubblici.it”