Il Consiglio di Stato chiarisce che i costi della manodopera restano nella base di gara anche se non ribassabili: offerta inammissibile oltre l’importo complessivo
L’offerta economica che superi la base d’asta complessivamente determinata dalla stazione appaltante deve essere considerata inammissibile anche quando l’eccedenza riguardi i costi della manodopera, poiché tali importi continuano a far parte della base di gara pur essendo, in linea generale, non soggetti a ribasso.
È questo il principio affermato dal Consiglio di Stato con la sentenza 1° aprile 2026, n. 2643, che affronta uno dei passaggi più delicati nella costruzione dell’offerta economica dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 36/2023.
La decisione chiarisce infatti il rapporto tra importo soggetto a ribasso, costi della manodopera e limite massimo dell’offerta ammissibile, soffermandosi in particolare sull’interpretazione dell’art. 41, comma 14, del Codice dei contratti pubblici e sulle conseguenze derivanti dalla presentazione di un’offerta superiore all’importo fissato dalla lex specialis.
Offerta superiore alla base d’asta: il Consiglio di Stato sui costi della manodopera
La vicenda nasce nell’ambito di una procedura di gara per l’affidamento di un servizio da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La seconda classificata aveva impugnato l’aggiudicazione sostenendo che l’offerta economica della concorrente risultata vincitrice fosse superiore alla base di gara fissata dalla stazione appaltante.
Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo illegittima l’ammissione dell’offerta eccedente l’importo complessivamente posto a base dell’affidamento. Decisione che il Consiglio di Stato ha integralmente confermato, chiarendo un principio che incide direttamente sulla costruzione dell’offerta economica.
Secondo Palazzo Spada, infatti, quando la lex specialis definisce espressamente la “base di gara” come somma dell’importo soggetto a ribasso, dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza, qualsiasi offerta economicamente superiore a tale importo deve essere considerata inammissibile ai sensi dell’art. 70, comma 4, lett. f), del D.Lgs. n. 36/2023.
Il punto centrale della decisione sta proprio nell’impossibilità di isolare artificialmente la sola quota ribassabile per verificare la legittimità dell’offerta economica.
Base di gara e costi della manodopera nel nuovo Codice appalti
La decisione del Consiglio di Stato si inserisce nel solco delle disposizioni introdotte dal nuovo Codice dei contratti pubblici in materia di costi della manodopera e struttura dell’offerta economica.
Il riferimento centrale è rappresentato dall’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui i costi della manodopera e della sicurezza devono essere scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. La norma, tuttavia, precisa anche che resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.
Proprio questa formulazione ha posto il problema del rapporto tra quota soggetta a ribasso, importo complessivo dell’appalto e limite massimo dell’offerta economica ammissibile.
In particolare, una parte degli operatori ha ritenuto che la non ribassabilità dei costi della manodopera comportasse anche la loro estraneità rispetto alla verifica del superamento della base d’asta.
Nel caso in esame, Palazzo Spada respinge però questa impostazione, chiarendo che la non soggezione al ribasso non elimina tali importi dalla base di gara, che continua invece a comprendere tutte le componenti economiche individuate dalla stazione appaltante.
La pronuncia si coordina inoltre con l’art. 70, comma 4, lett. f), del D.Lgs. n. 36/2023, che considera inammissibili le offerte eccedenti l’importo posto a base della procedura.
Secondo il Consiglio di Stato, il riferimento all’“importo posto a base di gara” deve essere letto alla luce della lex specialis e dell’importo complessivo definito dalla stazione appaltante, senza possibilità di separare artificialmente le singole componenti economiche dell’offerta.
Sul piano complessivo, la decisione si inserisce nel quadro interpretativo sviluppatosi dopo il correttivo introdotto dal D.Lgs. n. 209/2024, che ha confermato l’impostazione del Codice in materia di tutela del lavoro e verifica della sostenibilità economica delle offerte, mantenendo centrale il tema dei costi della manodopera nella costruzione dell’offerta economica.
Perché i costi della manodopera rientrano nella base d’asta
La parte più interessante della sentenza riguarda proprio il significato da attribuire ai costi della manodopera nel sistema delineato dal nuovo Codice dei contratti pubblici.
Palazzo Spada ha chiarito che l’art. 41, comma 14, del D.Lgs. n. 36/2023 non consente affatto di espungere tali costi dalla base d’asta. La disposizione, infatti, si limita a stabilire che i costi della manodopera non siano soggetti a ribasso, salvo che l’operatore economico dimostri una più efficiente organizzazione aziendale o particolari condizioni produttive.
Questo però non significa che tali importi escano dalla base di gara. Secondo Palazzo Spada, infatti, i costi della manodopera continuano a costituire una componente dell’importo complessivo dell’appalto e, di conseguenza, dell’offerta economica formulata dal concorrente.
Ne deriva che l’operatore economico può anche decidere di non ribassare integralmente i costi della manodopera individuati dalla stazione appaltante, ma non può comunque presentare un’offerta che superi l’importo complessivo fissato dalla lex specialis.
Art. 70 del Codice dei contratti: quando l’offerta economica diventa inammissibile
Il Consiglio di Stato ha collegato direttamente tale conclusione all’art. 70, comma 4, lett. f), del D.Lgs. n. 36/2023, che considera inammissibili le offerte eccedenti l’importo posto a base della procedura.
Secondo i giudici amministrativi, la nozione di “base di gara” deve essere ricostruita sulla base della documentazione predisposta dalla stazione appaltante e non può essere reinterpretata successivamente dal concorrente attraverso operazioni di scomposizione delle singole voci economiche.
In altri termini, se la lex specialis stabilisce che la base d’asta è costituita dall’importo complessivo comprensivo della quota ribassabile, dei costi della manodopera e degli oneri della sicurezza, quello rappresenta il limite economico massimo dell’offerta ammissibile.
Non assume quindi rilievo il fatto che alcune componenti dell’importo siano soggette a una disciplina particolare sotto il profilo della ribassabilità, perché ciò che rileva resta il valore economico complessivo individuato dalla stazione appaltante.
Contratto a corpo e contratto a misura: i criteri richiamati dal Consiglio di Stato
Altro punto particolarmente interessante, nel caso in esame, è quello relativo alla qualificazione del contratto come appalto “a corpo” oppure “a misura”.
Sul punto il Consiglio di Stato ha ricordato che, affinché un contratto possa essere qualificato “a misura”, non è sufficiente un generico richiamo contenuto nella documentazione di gara, ma occorrono elementi ben più precisi, a partire da una chiara indicazione della natura del contratto e dalla presenza dell’elenco dei prezzi unitari sui quali formulare i ribassi.
In assenza di tali elementi, il contratto deve invece essere qualificato come appalto a corpo. In questo caso, il corrispettivo è determinato in una somma fissa e invariabile derivante dal ribasso offerto sull’importo posto a base d’asta.
Per questo motivo, l’elemento essenziale dell’offerta economica è rappresentato esclusivamente dal prezzo finale complessivo. I prezzi unitari eventualmente riportati nell’elenco prezzi assumono invece un valore meramente indicativo delle singole componenti di costo che hanno contribuito a formare l’offerta finale.
Secondo il Collegio, tali indicazioni restano quindi esterne al contenuto essenziale del contratto e non assumono rilievo autonomo neppure ai fini della verifica di anomalia, poiché ciò che conta è la sostenibilità complessiva dell’offerta rispetto all’esecuzione di tutte le prestazioni contrattuali.
Offerta oltre la base d’asta: le conseguenze per imprese e stazioni appaltanti
Sulla base di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la sentenza del TAR che aveva annullato l’aggiudicazione disposta in favore della prima classificata per superamento della base d’asta.
La pronuncia chiarisce così un principio destinato ad incidere direttamente sulla formulazione delle offerte economiche: i costi della manodopera continuano a far parte della base di gara anche quando non siano soggetti a ribasso e, di conseguenza, l’offerta non può superare l’importo complessivo fissato dalla stazione appaltante nella lex specialis.
Per le amministrazioni, la decisione richiama l’esigenza di costruire la documentazione di gara in modo particolarmente rigoroso, definendo con precisione la composizione della base d’asta e chiarendo senza ambiguità la struttura economica dell’offerta richiesta ai concorrenti. Allo stesso tempo, la sentenza evidenzia quanto sia importante distinguere correttamente tra appalti a corpo e appalti a misura, evitando formulazioni incoerenti che rischiano di generare incertezze applicative.
Dal lato degli operatori economici, invece, il principio affermato dal Consiglio di Stato esclude la possibilità di giustificare il superamento della base d’asta sostenendo che l’eccedenza riguardi componenti non ribassabili dell’offerta. Anche in presenza di costi della manodopera non assoggettati a ribasso, infatti, l’offerta economica deve comunque rimanere entro il valore complessivo indicato negli atti di gara.
Si tratta di un chiarimento particolarmente importante nelle procedure labour intensive, nelle quali il costo del personale incide in maniera determinante sulla costruzione dell’offerta e sulla verifica della sua ammissibilità.
FONTI “LavoriPubblici.it”