Consiglio di Stato: a differenza del soprasoglia nei piccoli appalti il procedimento non ha una scansione (anche temporale) rigida
Il giudice di secondo grado ( Consiglio di Stato, sez. VII, sentenza n. 6759/2026 ) esamina la doglianza del ricorrente (già soccombente in primo grado per effetto della sentenza del Tar Toscana, sez. II, n. 1576/2025) sulla correttezza del sub-procedimento condotto dal Rup per la verifica dell’anomalia dell’offerta in relazione ad un appalto sottosoglia (secondo le soglie delineate nell’art. 14 del codice). La pretesa del ricorrente, semplificando, è che il Rup si sarebbe dovuto attenere al rispetto del rigoroso procedimento declinato nell’art. 110 (che in realtà riguarda il sopra soglia comunitario), anche richiamato negli atti di gara, mentre – il sub-procedimento -, veniva condotto al di fuori delle disposizioni in parola, con ammissione di varia documentazione e informazioni con una durata di oltre due mesi.
L’epilogo, ovvero la certificata congruità dell’offerta, avrebbe dovuto essere considerato illegittimo per violazione del procedimento che ha consentito all’aggiudicatario – secondo il ricorrente – anche di modificare la propria offerta per effetto delle prolungate interlocuzioni con il Rup.
La sentenza
Il giudice, che respinge l’appello, spiega la differenza sostanziale tra la verifica della potenziale anomalia nel sottosoglia comunitario – che trova una compiuta disciplina nell’articolo 54 del codice – e la verifica negli appalti del soprasoglia il cui procedimento è disciplinato nell’articolo 110.
Negli appalti sottosoglia, il Rup, «essendo state presentate solo due offerte valide» non era tenuto «ad avviare il sub-procedimento per la verifica delle anomalie». Inoltre, diversamente da quanto previsto nell’art. 110, l’art. 54 (nel caso di appalti sotto soglia) consente due possibilità: o l’esclusione automatica (che esige una previsione negli atti di gara con indicazione del metodo – allegato II.2 -, da utilizzare) o la valutazione di congruità «procedendo ai necessari approfondimenti».
La particolarità, ben spiega la sentenza, è che il sub-procedimento previsto nel sottosoglia non ha una scansione rigida, anche per i tempi, come invece previsto nell’art. 110 per il sopra soglia. Ciò che risulta sostanziale è la regola del contraddittorio (avvenuto anche nel caso di specie) «con l’aggiudicataria, avente ad oggetto una richiesta di chiarimenti relativa ai costi della manodopera, al fine di verificare, (…) la congruità dell’offerta». Pur vero che il contraddittorio si è prolungato nel tempo – con una serie successiva di approfondimenti -, «ma, all’esito, ha permesso alla committente di validare l’offerta della parte appellata, e di confermare che, qualitativamente, era migliore di quella proposta dalla controparte odierna appellante».
Pertanto, la verifica sulla sostenibilità dell’offerta è avvenuta con dinamiche differenti rispetto al rigore dell’art. 110 il cui utilizzo, spiega il giudice, «non era obbligatorio» e «il Rup ha svolto l’approfondimento istruttorio previsto dall’ultima parte dell’art.54 citato, optando per una richiesta di chiarimenti alla quale è conseguita una risposta che ha reso necessarie ulteriori precisazioni».
A nulla rileva il fatto che negli atti di gara sia stato citato l’art. 110 trattandosi, semplicemente, di un richiamo errato in relazione all’importo dell’appalto da collocarsi nel sottosoglia.
La modifica dell’offerta
I due diversi sub-procedimenti di verifica – nel sottosoglia e nel sopra soglia – condividono oltre che il fine anche un ulteriore aspetto ovvero l’impossibilità di modificare, in ogni caso, l’offerta presentata. Ed è questa una ulteriore contestazione del ricorrente il quale ha ritenuto che le continue, e prolungate, interlocuzioni con il responsabile unico avrebbero determinato la modifica dell’offerta iniziale.
Anche questo aspetto viene escluso dal giudice che, in modo chirurgico, ha analizzato tutti i contributi resi dall’aggiudicatario in fase di verifica evidenziando che nessuno di questi, in realtà, determinava una modifica dell’offerta trattandosi di meri chiarimenti/approfondimenti sulla propria proposta tecnico/economica.
In relazione a quanto, il giudice richiama la sentenza Consiglio di Stato sez. V, 5644/2021 che ha chiarito che durante la verifica di congruità «è ammissibile una modifica delle giustificazioni delle singole voci di costo, non solo in correlazione a sopravvenienze di fatto o di diritto, ma anche al fine di porre rimedio ad originari e comprovati errori di calcolo, sempre che resti ferma l’entità originaria dell’offerta economica, nel rispetto del principio dell’immodificabilità». Principio posto a presidio «della par condicio tra i competitori» e quindi del «divieto di una radicale modificazione della composizione dell’offerta che ne alteri l’equilibrio economico, allocando diversamente voci di costo nella sola fase delle giustificazioni».
Allo stesso modo, non rende illegittimo l’operato del Rup la circostanza della durata prolungata. Del resto, si legge in sentenza, lo stesso art. 110 non stabilisce un termine perentorio né nega la possibilità che il Rup non possa richiedere ulteriori approfondimenti «allorquando la necessità dei secondi chiarimenti sia propiziata dalla fornitura dei primi»
Il prosieguo del procedimento interlocutorio, si chiarisce «oltre a rappresentare l’evenienza più logica, è anche espressione del principio di leale cooperazione tra Pa e privati». La possibilità di «prolungare/dilatare» i termini, in ogni caso, è prevista anche in termini generali per l’azione amministrativa. In questo senso, ad esempio, l’art. 2 della legge 241/90 che «pur affermando in generale il principio di celerità e di non aggravamento nella conclusione del procedimento, ammette, al comma 4, che i termini ordinari di conclusione possono essere prolungati, in ragione della complessità degli accertamenti istruttori necessari alla sua definizione»
FONTI Stefano Usai “Edilizia & Territorio”