Il Consiglio di Stato applica questo criterio a un appalto integrato per la progettazione esecutiva e la realizzazione di una strada
Una soluzione proposta dall’impresa non diventa una variante inammissibile per il solo fatto di non essere già compresa nel progetto posto a base di gara. Può essere valutata come miglioria quando sviluppa una scelta già compiuta dall’amministrazione e inserita nel quadro urbanistico e autorizzatorio dell’opera. La distinzione tra miglioria e variante non dipende soltanto da quanto la proposta dell’impresa si discosta materialmente dal progetto di gara. Occorre verificare soprattutto se introduca una scelta progettuale nuova oppure sviluppi una soluzione che l’amministrazione aveva già previsto, lasciandone alla gara la concreta definizione tecnica.
Con la sentenza n. 6546/2026, il Consiglio di Stato applica questo criterio a un appalto integrato per la progettazione esecutiva e la realizzazione di una strada. L’aggiudicataria aveva inserito nell’offerta una pista ciclabile e una rotatoria non compiutamente definite nel progetto posto a base della procedura, ma già previste da strumenti urbanistici approvati dal Comune. Per i giudici non si tratta di varianti: l’impresa non ha introdotto opere estranee alle scelte dell’amministrazione, ma ha sviluppato sul piano progettuale interventi che questa aveva già individuato.
Le migliorie possono intervenire sugli aspetti tecnici lasciati aperti dal progetto e renderlo più rispondente alle esigenze della stazione appaltante; diventano invece varianti quando modificano struttura, funzione o caratteristiche essenziali dell’opera. È il principio ribadito, tra le altre, da Cons. Stato, Sez. V, 15 novembre 2021, n. 7602, 22 maggio 2024, n. 4537 e, da ultimo, 29 gennaio 2026, n. 780.
La sentenza n. 6546 amplia però la prospettiva. Per stabilire se la proposta rispetti il progetto non occorre guardare esclusivamente agli elaborati tecnici posti a base della gara. Possono assumere rilievo anche le precedenti scelte urbanistiche e progettuali dell’amministrazione, quando abbiano già individuato l’intervento e sottoposto i suoi elementi essenziali alla valutazione degli interessi pubblici coinvolti. La proposta dell’operatore può allora completare quella scelta, ma non sostituirla con una propria e diversa soluzione.
La distinzione ha conseguenze importanti soprattutto nell’appalto integrato. La progettazione esecutiva serve proprio a definire tecnicamente l’opera sulla base delle scelte già compiute dalla stazione appaltante. Non ogni elemento lasciato alla successiva progettazione deve quindi essere già definito in tutti i suoi dettagli prima della gara. Il limite resta la provenienza della scelta fondamentale: se nasce dall’offerta e altera l’impostazione dell’opera si entra nel campo della variante; se deriva dall’amministrazione e l’offerta ne sviluppa le modalità realizzative, può restare nell’ambito della miglioria.
Su questa base il Consiglio di Stato ammette anche che l’acquisizione definitiva delle aree e alcune autorizzazioni siano completate dopo la gara, se la loro precisa estensione dipende dalla soluzione tecnica proposta dall’aggiudicatario. Nel caso esaminato, la futura localizzazione delle opere discendeva infatti da una scelta urbanistica già operata dal Comune e non da un intervento autonomamente ideato dal concorrente.
Resta invece ampia la discrezionalità della commissione nel confrontare la qualità delle soluzioni ammesse. Il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica a quella della stazione appaltante sulla maggiore efficacia di una lavorazione, sul pregio di una soluzione costruttiva o sulla qualità complessiva delle migliorie. La contestazione deve individuare un errore tecnico riconoscibile, un travisamento o un’incoerenza rispetto ai criteri di gara; non basta dimostrare, ad esempio, che un concorrente abbia offerto quantità maggiori se il criterio richiede una valutazione anche qualitativa. È un’impostazione coerente con la giurisprudenza che riconosce alla stazione appaltante un ampio margine nella valutazione qualitativa delle proposte migliorative, purché esercitato entro i criteri fissati dalla lex specialis.
La stessa logica spiega perché il tempo impiegato dai commissari non dimostri, da solo, una valutazione superficiale. La rapidità dell’esame può assumere rilievo soltanto se accompagnata da elementi concreti capaci di mettere in dubbio il risultato della valutazione; la durata della seduta, isolatamente considerata, non consente di ricostruire quanto tempo e quale attenzione siano stati effettivamente dedicati alle singole offerte. È il principio già affermato da Cons. Stato, Sez. V, n. 1323/2020 e Sez. III, n. 6720/2024 e confermato dalla decisione.
Ne emerge una regola generale per le gare di lavori: la miglioria può completare e sviluppare il progetto, anche attraverso soluzioni non ancora definite in ogni dettaglio, ma non può trasferire all’impresa scelte fondamentali sull’opera che la stazione appaltante non abbia già compiuto. Il confine con la variante va quindi individuato verificando non soltanto quanto cambia il progetto, ma anche chi ha compiuto la scelta che quel cambiamento realizza.
FONTI Dario Immordino “Edilizia & Territorio”