La base d’asta può derivare correttamente dal prezzario e superare la verifica del progetto. L’analisi della voce può rendere leggibile la resa, il progetto descrive le condizioni del cantiere; nessun elaborato è tenuto a spiegare perché le due cose siano state ritenute compatibili.
Con la sentenza n. 7228 del 30 settembre 2026 la quarta sezione del Consiglio di Stato ha confermato l’annullamento di un’aggiudicazione ottenuta con il ribasso percentuale più alto e con il prezzo complessivo più caro: l’aggiudicataria aveva dichiarato un costo della manodopera superiore alla stima di gara, e quel maggior costo assorbiva il vantaggio dello sconto.
Prezzari e produttività: quando il rendimento resta implicito
La vicenda riguarda un servizio e il suo esito interessa soprattutto chi scrive le formule di attribuzione del punteggio. C’è però un aspetto che va oltre il caso. Il giudice tratta lo scostamento dalla stima come una grandezza da isolare, perché altera la comparabilità delle offerte; la stima resta il parametro rispetto al quale lo scostamento si misura. È il comportamento normale di tutti gli strumenti del ciclo dell’appalto: ribasso, soglia di anomalia, giustificazioni, revisione dei prezzi e contabilità misurano contro la base, e nessuno di essi è costruito per misurare la base.
Nei lavori questa condizione ha una conseguenza che dal lato dell’impresa si vede bene, e di solito tardi. La base può essere corretta in ogni passaggio verificabile e contenere un giudizio che nessun documento dichiara: che la produttività su cui è costruita ciascuna voce sia ancora quella possibile nel cantiere al quale viene applicata.
Prezzari e condizioni di cantiere: il caso dell’ospedale in esercizio
Si pensi alla ristrutturazione di un reparto in un presidio ospedaliero che deve continuare a funzionare. Il computo usa il prezzario regionale vigente, le voci sono pertinenti, le analisi coprono i prezzi mancanti. Il progetto conosce le condizioni del luogo: reparti attivi ai piani adiacenti, accessi da coordinare con la direzione sanitaria, percorsi di cantiere che incrociano quelli di pazienti, personale e forniture, lavorazioni rumorose ammesse solo in alcune fasce orarie, fasi obbligate per mantenere in esercizio gli impianti.
Una parte di queste condizioni ha già una collocazione economica precisa. Segregazioni, compartimentazioni provvisorie, protezione delle vie di esodo, misure contro la diffusione delle polveri sono apprestamenti e misure di coordinamento che il piano di sicurezza stima secondo l’Allegato XV del D.Lgs. 81/2008 e che l’ articolo 41, comma 14, del Codice tiene fuori dall’importo soggetto a ribasso. Chi prepara l’offerta li trova separati e sa che non sono il terreno della competizione.
Un’altra parte non ha questa collocazione. Una lavorazione che in condizioni ordinarie procede in continuo viene qui frazionata in finestre di poche ore, interrotta e ripresa, seguita a fine turno da pulizie e ripristini provvisori, spostata quando un’attività clinica non rinviabile occupa l’area prevista. La quantità da eseguire non cambia, l’unità di misura nemmeno, e la voce del prezzario continua a descrivere correttamente l’opera finita.
Cambia la quantità di lavoro necessaria per produrre ogni unità, cioè il rendimento. È una grandezza che non ha una collocazione propria: determina le ore che formano la stima del costo della manodopera, scorporata dall’importo soggetto a ribasso, e il tempo di impiego di mezzi e attrezzature, che invece vi resta. In entrambi i casi è costruita su condizioni medie.
Verifica del progetto: cosa controlla davvero su prezzi e costi
L’ articolo 42 del D.Lgs. 36/2023 rinvia all’ Allegato I.7 per contenuti e modalità della verifica. L’articolo 39 include, tra gli aspetti del controllo, la leggibilità, la coerenza e la ripercorribilità e, nell’ambito della compatibilità, anche la coerenza dei tempi e dei costi. Quando però si passa alla documentazione di stima economica, l’articolo 40, comma 2, lettera f), distingue i controlli: per i costi parametrici chiede coerenza con la qualità dell’opera e con la complessità delle lavorazioni; per i prezzi unitari verifica la derivazione dai prezzari o dai listini vigenti, lo sviluppo delle analisi per le voci mancanti, la coerenza fra computo, analisi e prezzi di riferimento, oltre alla correttezza delle misure.
È un controllo serio e articolato. Non contiene però una prescrizione espressa che imponga, per una voce già presente nel prezzario, di confrontarne la resa con le condizioni produttive dello specifico cantiere. La lacuna diventa evidente se questa verifica si legge insieme all’ Allegato I.14, che fissa il campo di validità dei prezzi pubblicati: cantieri con normale difficoltà di esecuzione. La lettera f) accerta che il prezzo derivi correttamente da quel riferimento; nessuna delle sue voci chiede di accertare che il cantiere rientri nel campo per cui il riferimento è stato costruito.
Le condizioni del luogo entrano nella verifica anche da un’altra porta. La lettera g) dello stesso comma chiede che nel piano di sicurezza e coordinamento siano esaminati tutti gli aspetti capaci di incidere, direttamente o indirettamente, sui costi e sull’effettiva cantierabilità dell’opera, coerentemente con l’Allegato XV del D.Lgs. 81/2008.
Questo rende visibili le condizioni del cantiere sul piano della sicurezza e dell’organizzazione necessaria a prevenire i rischi, senza trasformare ogni vincolo operativo in un costo della sicurezza. Fra il controllo economico della lettera f) e quello sul PSC della lettera g) resta quindi una questione specifica: il raccordo fra il rendimento presupposto dal prezzo e le condizioni del cantiere.
Il progetto dispone di più sedi nelle quali le condizioni particolari dell’esecuzione possono essere descritte, dalla relazione generale al capitolato speciale, e l’analisi pubblicata rende leggibile la resa della voce. Nessuna di queste sedi è chiamata a metterle in relazione: il progettista può aver valutato la compatibilità fra quella resa e quel cantiere, ma la verifica non gli chiede di renderla ricostruibile.
Prezzari regionali: come gestire condizioni particolari di esecuzione
Alcuni prezzari regionali traggono da quel limite una conseguenza esplicita e prevedono correttivi quando il cantiere si allontana dalla normalità. Il Prezzario regionale della Puglia 2026, in assenza di specifici sovrapprezzi, rimette al progettista l’applicazione motivata delle maggiorazioni ritenute opportune per lavorazioni eseguite in condizioni particolari, fra cui gli edifici occupati.
La previsione è importante perché riconosce, nell’edizione vigente, che il passaggio dalla voce al cantiere reale può richiedere una correzione progettuale e che quella correzione deve essere motivata.
La regola nazionale è la stessa ovunque; il modo in cui i prezzari aiutano il progettista a uscirne non lo è. L’Emilia-Romagna rimette al progettista, d’accordo con il RUP, le specificità dell’intervento debitamente motivate, che possono produrre variazioni del prezzo pubblicato; il prezzario siciliano consente correttivi motivati, determinati analiticamente o mediante coefficienti; quello lombardo tratta invece la complessità del cantiere attraverso le spese generali, elevabili fino al 17 per cento. La stessa distanza dalle condizioni ordinarie può quindi essere rappresentata dentro la costruzione del prezzo oppure come maggiore costo indiretto di organizzazione del cantiere.
C’è poi un’asimmetria che pesa più della percentuale. La motivazione è chiesta al progettista quando corregge la voce; quando la adotta così com’è, la derivazione corretta dal prezzario basta a sé stessa. Il raccordo fra resa e condizioni del cantiere lascia dunque una traccia, per quanto sintetica, quando si è deciso che la voce non bastava, e nessuna quando si è deciso che bastava o quando la domanda non è stata posta. Ed è di solito il secondo caso a riaprirsi in esecuzione.
Produttività e rischio d’impresa: cosa valutare prima della gara
L’obiezione è nota e ha un fondamento solido. Organizzazione dei mezzi e produttività appartengono all’appaltatore, e gli atti di gara continuano spesso a trasferire sul concorrente una dichiarazione ampia di conoscenza.
La formula ha una radice normativa precisa: il previgente articolo 106, comma 2, del d.P.R. 207/2010 imponeva di dichiarare la conoscenza di elaborati, condizioni locali e circostanze capaci di influire su prezzi ed esecuzione, oltre alla remuneratività complessiva. La previsione non è più vigente, ma la formula ricorre ancora nei modelli contemporanei; quello della Città Metropolitana di Genova ne offre un esempio attuale quasi sovrapponibile. Il rischio del rendimento resta così, in larga parte, nella sfera dell’impresa.
Nel modello dell’Allegato I.14 il prezzo si forma applicando i costi elementari alle quantità di prodotti, attrezzature e risorse umane necessarie per l’unità di lavorazione; per manodopera e attrezzature quelle quantità sono tempi, e in ogni tempo è compresa una resa. L’Allegato vuole anche che la descrizione analitica sia pubblica e consultabile, e alcune Regioni hanno cominciato a pubblicare le analisi in chiaro. Il concorrente può dunque leggere su quale resa è costruita la voce. Negli altri elaborati può conoscere le condizioni previste per l’esecuzione. Se la voce non è stata corretta, non può ricostruire il giudizio che ha tenuto insieme le due cose. In un cantiere ordinario la distanza fra il rendimento assunto e quello reale resta dentro l’alea normale dell’appalto. In un ospedale in esercizio può diventare la grandezza che decide il risultato della commessa.
Il secondo motivo arriva in esecuzione. Si immagini, per esempio, che gli atti di gara consentano alcune lavorazioni rumorose in una determinata fascia oraria e che, dopo l’avvio, esigenze sanitarie sopravvenute ne restringano ulteriormente la finestra operativa. La perdita di produzione che ne segue può dipendere in parte dalla condizione nuova e in parte, forse, da una stima che già assumeva un rendimento poco compatibile con il contesto.
Separare le due componenti richiede di sapere se e come la base avesse messo in relazione la resa delle voci con la finestra operativa prevista. Se quel giudizio è stato documentato, il confronto si fa sui documenti. Se è rimasto implicito, ciascuna parte trova un appoggio negli atti. L’impresa può richiamare il campo di validità del prezzario: in assenza di correttivi, la base ha prezzato una normale difficoltà di esecuzione, e una finestra operativa ridotta non lo è. La stazione appaltante può richiamare la dichiarazione resa in gara, con cui il concorrente ha giudicato remunerativi i prezzi conoscendo le condizioni del luogo.
Sono due presunzioni opposte, entrambe scritte, e nessun documento spiega perché la resa della voce sia stata ritenuta adeguata a quel reparto. La questione scivola così sul terreno più incerto delle riserve.
Le lavorazioni nelle quali la condizione effettiva si allontana in modo rilevante da quella ordinaria sono poche e quasi sempre riconoscibili già in progetto. Sono anche quelle in cui la produttività presupposta pesa di più sul risultato economico. Per queste, finché quel giudizio resta implicito, nessuno degli strumenti che vengono dopo la base, dal ribasso alla verifica di anomalia, dalla contabilità alle riserve, può sapere che cosa stia effettivamente misurando.
Riferimenti essenziali
- Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza 30 settembre 2026, n. 7228.
- D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, art. 41, comma 14, art. 42, Allegato I.7 (artt. 39 e 40) e Allegato I.14.
- D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81, Allegato XV.
- Regione Puglia, D.G.R. n. 774/2026, Prezzario 2026, p. 35.
- Regione Emilia-Romagna, D.G.R. n. 2231/2025, Prezzario 2026; Regione Lombardia, D.G.R. n. XII/6071/2026, Prezzario 2026; Regione Siciliana, D.A. n. 2/Gab/2024, Prezzario 2024, prorogato con D.A. n. 3/Gab/2026.
- d.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, art. 106, comma 2 (previgente).
FONTI Francesco Gulisano “LavoriPubblici.it”