Le proposte presentate al ddl delega intervengono su doppia conformità, immobili ante Legge n. 765/1967, deroghe urbanistiche, destinazioni d’uso e rapporti tra Stato, Regioni e Comuni, mostrando una riforma destinata a incidere ben oltre il semplice riordino del d.P.R. n. 380/2001
Il percorso parlamentare del disegno di legge delega per il nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni sta entrando in una fase che, probabilmente, consentirà di capire quale sarà davvero la direzione della futura riforma del d.P.R. n. 380/2001.
E leggendo anche solo il numero degli emendamenti presentati ai 7 articoli del disegno di legge delega (372 proposte emendative, tutte dichiarate ammissibili dalla presidenza della VIII Commissione), il dato che emerge è abbastanza evidente. Anche alla luce del recente parere della Conferenza Unificata (favorevole ma con molte importanti osservazioni) e in considerazione dell’orizzonte temporale della legislatura, la strada potrebbe già incontrare un primo bivio:
- procedere rapidamente con una delega fortemente “presidiata” dal Governo, per avere il tempo di approvare il futuro decreto legislativo;
- continuare nel confronto parlamentare, con il rischio che le tempistiche si possano esaurire prima di ottobre 2027 e di dover ricominciare da zero nella prossima legislatura.
Altro aspetto chiaro è che il confronto non si sta sviluppando soltanto attorno al riordino del Testo Unico Edilizia o al coordinamento di norme stratificatesi nel tempo, ma tocca direttamente alcuni dei nodi più delicati dell’intera disciplina edilizia e urbanistica con proposte di emendamento arrivate sia dalle forze di opposizione che da quelle di maggioranza (a conferma di quanto il tema attraversi in modo trasversale il confronto parlamentare).
Stato legittimo, sanatorie e opere ante 1967: il cuore degli emendamenti
Tra i temi che sembrano avere catalizzato maggiormente il confronto parlamentare vi è sicuramente tutto ciò che riguarda stato legittimo, sanatorie edilizie e regolarizzazione delle difformità più risalenti nel tempo. Ed è probabilmente proprio qui che il fascicolo degli emendamenti consente di capire meglio quale potrebbe essere la reale direzione della futura riforma del d.P.R. n. 380/2001.
Non si tratta soltanto di modifiche tecniche o di interventi limitati alla semplificazione procedurale. Molte proposte emendative, infatti, sembrano muoversi lungo una linea molto più ampia che punta ad affrontare uno dei problemi storicamente più delicati dell’edilizia italiana, cioè la difficoltà di ricostruire lo stato legittimo degli immobili, soprattutto quando si tratta di edifici molto datati, interessati nel tempo da trasformazioni, difformità, sanatorie o documentazione amministrativa incompleta.
Ed è interessante osservare come questo tema attraversi trasversalmente buona parte delle proposte presentate sia dalle forze di maggioranza che da quelle di opposizione, pur con approcci differenti. Da una parte emergono emendamenti orientati a rafforzare gli strumenti di regolarizzazione delle lievi difformità e delle situazioni edilizie storicizzate, dall’altra si prova a intervenire sul rapporto tra stato legittimo, fiscalizzazione, tolleranze edilizie e doppia conformità, cioè alcuni dei nodi che negli ultimi anni hanno prodotto le maggiori difficoltà applicative sia per i professionisti che per gli uffici tecnici comunali.
Uno dei temi più rilevanti riguarda proprio gli immobili realizzati prima della Legge n. 765/1967, rispetto ai quali diversi emendamenti tentano di affrontare il problema della prova della conformità originaria e della ricostruzione documentale dello stato legittimo. Un passaggio molto delicato perché tocca direttamente una questione che oggi interessa una parte enorme del patrimonio immobiliare italiano, soprattutto nei casi in cui la documentazione edilizia originaria risulti assente, incompleta oppure non più reperibile dopo decenni.
Accanto a questo tema emergono poi proposte che intervengono sul ruolo dei titoli in sanatoria e dei condoni nella ricostruzione dello stato legittimo, oltre ad altre che tentano di ridefinire il tema della doppia conformità e della regolarizzazione strutturale, con particolare attenzione alle costruzioni in zona sismica e alla successione nel tempo delle norme tecniche.
Ed è probabilmente proprio questo il dato più interessante che emerge dal fascicolo emendamenti. Il Parlamento non sembra limitarsi a discutere un semplice riordino formale del Testo Unico Edilizia, ma sta entrando direttamente in alcuni dei punti più controversi dell’intera disciplina urbanistico-edilizia italiana, molti dei quali incidono ormai quotidianamente sull’attività professionale, sul mercato immobiliare e sulla gestione amministrativa degli immobili esistenti.
Mutamento di destinazione d’uso e ruolo dei Comuni
Un altro tema che emerge con particolare forza dal fascicolo degli emendamenti riguarda il mutamento di destinazione d’uso e, più in generale, il rapporto tra semplificazione edilizia e pianificazione urbanistica. Ed è probabilmente uno dei punti nei quali il confronto parlamentare si intreccia maggiormente con tutto il dibattito sviluppatosi negli ultimi mesi attorno al Salva Casa e all’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001.
Anche in questo caso il tema non riguarda soltanto il coordinamento normativo o la semplificazione delle procedure edilizie. Sullo sfondo, infatti, riemerge una questione molto più ampia che tocca direttamente il ruolo dei Comuni nella gestione degli equilibri urbanistici del territorio e i limiti entro cui il legislatore statale possa intervenire su materie tradizionalmente legate alla pianificazione locale.
Diversi emendamenti intervengono infatti sul tema dell’indifferenza funzionale dei cambi di destinazione d’uso, cioè uno degli aspetti che negli ultimi anni ha prodotto il maggior numero di dubbi interpretativi sia sul piano tecnico che su quello amministrativo. Il punto centrale del confronto riguarda soprattutto il rischio che una disciplina troppo ampia sul piano statale possa progressivamente comprimere gli spazi di autonomia urbanistica dei Comuni, riducendo il peso della pianificazione locale nella regolazione delle funzioni insediabili sul territorio.
Ed è interessante osservare come anche su questo tema le posizioni parlamentari non seguano sempre una rigida distinzione tra maggioranza e opposizione. Molti emendamenti, pur partendo da impostazioni differenti, sembrano infatti muoversi lungo una stessa linea di attenzione verso il rapporto tra semplificazione edilizia e governo del territorio, soprattutto nei casi in cui le modifiche delle destinazioni d’uso possano produrre effetti urbanistici rilevanti.
Il tema si collega direttamente anche alle osservazioni già formulate dalla Conferenza Unificata e dall’ANCI, che avevano espresso forti perplessità rispetto al rischio di una progressiva sovrapposizione tra disciplina edilizia e urbanistica. Ed è probabilmente proprio sui cambi di destinazione d’uso che questa tensione emerge in maniera più evidente, perché è qui che il confine tra intervento edilizio e governo del territorio diventa particolarmente sottile.
Anche per questo motivo, il confronto sugli emendamenti relativi alle destinazioni d’uso potrebbe rappresentare uno dei passaggi più delicati dell’intero iter parlamentare della riforma.
Tolleranze edilizie, fiscalizzazione e limiti dell’autotutela
Tra i blocchi più rilevanti del fascicolo emendamenti vi è poi tutto quello che riguarda tolleranze edilizie, classificazione delle difformità, fiscalizzazione e limiti dell’autotutela amministrativa. Ed è probabilmente questo uno dei terreni nei quali emerge con maggiore evidenza il tentativo parlamentare di ripensare il rapporto tra abuso edilizio, regolarizzazione delle difformità e tutela dell’affidamento del privato.
Anche in questo caso il numero delle proposte emendative presentate consente di capire quanto il tema sia considerato centrale sia dalle forze di maggioranza che da quelle di opposizione. Molti emendamenti intervengono infatti sulla distinzione tra difformità lievi, parziali e sostanziali, mentre altri tentano di ridefinire il perimetro delle tolleranze costruttive ed esecutive e il loro rapporto con lo stato legittimo degli immobili.
Si tratta di un tema particolarmente delicato perché negli ultimi anni proprio le tolleranze edilizie sono diventate uno degli strumenti più utilizzati per affrontare piccole difformità costruttive emerse durante compravendite, accessi agli atti, pratiche edilizie e procedure di regolarizzazione. E non è un caso che una parte significativa degli emendamenti sembri orientata proprio a ridurre alcune delle rigidità applicative che continuano a caratterizzare il sistema edilizio vigente.
Accanto a questo tema riemerge anche la questione della fiscalizzazione dell’abuso edilizio, cioè la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria nei casi previsti dalla normativa vigente. Anche qui il confronto parlamentare appare molto ampio e tocca direttamente il rapporto tra repressione dell’abuso, tutela dell’interesse pubblico e salvaguardia delle situazioni ormai consolidate nel tempo.
Molto interessante è poi il numero di emendamenti che intervengono sui limiti temporali dell’annullamento d’ufficio dei titoli edilizi e, più in generale, sul tema dell’affidamento del privato rispetto a provvedimenti amministrativi ormai consolidati. Un tema che negli ultimi anni è stato al centro di numerose pronunce giurisprudenziali e che continua a rappresentare uno degli aspetti più complessi dell’intero sistema urbanistico-edilizio.
Ed è probabilmente proprio questo il filo conduttore che lega buona parte delle proposte emendative presenti nel fascicolo. Il tentativo, cioè, di trovare un equilibrio meno rigido tra esigenze di legalità urbanistica, certezza dei rapporti giuridici, tutela dell’affidamento e gestione delle difformità edilizie che, soprattutto negli immobili più datati, rappresentano ormai una componente strutturale del patrimonio edilizio esistente.
Fascicolo digitale, BIM e archivi comunali: la riforma passa anche dalla digitalizzazione
Tra i temi meno discussi sul piano mediatico ma probabilmente destinati ad avere gli effetti più rilevanti nella pratica professionale vi è tutto ciò che riguarda digitalizzazione degli archivi edilizi, interoperabilità delle banche dati e fascicolo digitale dell’immobile.
Anche sotto questo profilo il fascicolo degli emendamenti mostra una direzione abbastanza precisa. Diverse proposte, infatti, intervengono sul tema della gestione digitale della documentazione edilizia, della conservazione degli archivi comunali e della progressiva integrazione tra dati urbanistici, catastali ed edilizi, mentre altre richiamano direttamente il tema del BIM e della digitalizzazione dei processi amministrativi collegati all’attività edilizia e alle costruzioni.
Si tratta di un passaggio molto importante perché, al di là delle continue modifiche normative che hanno interessato negli anni il d.P.R. n. 380/2001, una parte enorme delle difficoltà operative che oggi caratterizzano il settore edilizio deriva proprio dalla frammentazione documentale, dalla perdita degli archivi storici e dalla difficoltà di ricostruire in maniera affidabile la storia amministrativa degli immobili.
Ed è probabilmente anche per questo motivo che molti emendamenti sembrano tentare di rafforzare il tema del fascicolo digitale dell’immobile e della responsabilità della pubblica amministrazione nella conservazione e nella gestione documentale. Un tema che si collega direttamente anche alla ricostruzione dello stato legittimo e alla gestione delle difformità edilizie, soprattutto nei casi in cui la documentazione originaria risulti incompleta, dispersa o difficilmente accessibile.
Accanto alla digitalizzazione degli archivi emerge poi anche il tema dell’interoperabilità delle banche dati pubbliche, cioè la possibilità di costruire sistemi informativi integrati tra amministrazioni diverse, riducendo sovrapposizioni, incoerenze documentali e duplicazioni procedurali che oggi continuano a incidere pesantemente sull’attività dei professionisti e degli uffici tecnici.
Ed è interessante osservare come, anche su questo fronte, il confronto parlamentare sembri andare oltre il semplice aggiornamento tecnologico della macchina amministrativa. Sullo sfondo emerge infatti una questione molto più ampia che riguarda il rapporto tra certezza documentale, affidabilità dei dati pubblici e semplificazione reale delle procedure edilizie.
Standard urbanistici e D.M. n. 1444/1968: il tema che nessuno voleva riaprire
Tra i temi che emergono in maniera più significativa dal fascicolo emendamenti vi è anche quello relativo agli standard urbanistici e al rapporto con il D.M. 2 aprile 1968, n. 1444, cioè uno dei pilastri storici dell’intera disciplina urbanistica italiana.
Ed è probabilmente uno dei passaggi che consente di capire meglio come il confronto parlamentare non stia riguardando soltanto il riordino del d.P.R. n. 380/2001 o il coordinamento della disciplina edilizia, ma finisca inevitabilmente per toccare anche alcuni degli equilibri fondamentali che governano da decenni il rapporto tra edificazione, pianificazione urbanistica e assetto del territorio.
Diversi emendamenti intervengono infatti sul tema degli standard urbanistici, delle distanze tra fabbricati e del coordinamento tra disciplina edilizia e normativa urbanistica, riaprendo un confronto che negli ultimi anni era rimasto spesso sullo sfondo ma che continua a rappresentare uno dei punti più delicati dell’intero sistema urbanistico nazionale.
Il riferimento al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 non è affatto secondario. Si tratta infatti della normativa che, ancora oggi, disciplina parametri fondamentali come densità edilizia, altezze, distanze e standard urbanistici minimi, incidendo direttamente sulla pianificazione comunale e sulla possibilità di trasformazione del territorio.
Ed è proprio per questo motivo che gli emendamenti presentati assumono un rilievo particolarmente significativo. Intervenire, anche indirettamente, su questi temi significa inevitabilmente entrare nel cuore del rapporto tra competenze statali, autonomia urbanistica locale e governo del territorio, cioè esattamente uno dei nodi che la Conferenza Unificata aveva già evidenziato nel proprio parere sul disegno di legge delega.
Anche in questo caso, inoltre, emerge una linea trasversale che attraversa sia maggioranza che opposizione. Pur con impostazioni differenti, molte proposte sembrano infatti accomunate dal tentativo di chiarire fino a che punto il futuro Codice dell’edilizia e delle costruzioni possa spingersi nel coordinamento urbanistico senza alterare gli equilibri storicamente costruiti attorno alla pianificazione territoriale e agli standard urbanistici.
Una delega da approvare rapidamente o una riforma da riscrivere?
Arrivati a questo punto, appare evidente che il confronto parlamentare sul nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni sembra essersi spostato ben oltre il semplice riordino del d.P.R. n. 380/2001.
Le 372 proposte emendative presentate ai 7 articoli del disegno di legge delega mostrano infatti un tentativo molto più ampio di intervenire su alcuni dei nodi storicamente più delicati dell’intera disciplina edilizia e urbanistica italiana. Stato legittimo, sanatorie, mutamenti di destinazione d’uso, standard urbanistici, autonomia comunale, doppia conformità, fascicolo digitale, limiti dell’autotutela e rapporto tra edilizia e pianificazione territoriale non rappresentano più temi marginali o settoriali, ma sembrano diventati il vero centro del confronto parlamentare.
Ed è proprio questo il punto che probabilmente renderà particolarmente complesso il prosieguo dell’iter legislativo. Perché più il dibattito entrerà nel merito di questi temi, più aumenterà inevitabilmente il rischio di allargare il perimetro della riforma ben oltre il semplice coordinamento normativo inizialmente immaginato dal Governo.
In questo scenario pesa inevitabilmente anche il recente parere della Conferenza Unificata che, pur essendo formalmente favorevole, ha evidenziato numerose criticità sul rapporto tra disciplina edilizia, urbanistica e competenze regionali. Un elemento che rischia di rendere ancora più delicato il successivo passaggio parlamentare, soprattutto su tutte le questioni che incidono direttamente sulla pianificazione territoriale e sull’autonomia degli enti locali.
Sul fondo resta poi un altro elemento tutt’altro che secondario, cioè il fattore tempo. Una delega così ampia richiede inevitabilmente tempi tecnici non soltanto per l’approvazione parlamentare, ma anche per la successiva predisposizione dei decreti legislativi attuativi, del coordinamento normativo e delle eventuali discipline transitorie.
Ed è probabilmente proprio qui che il percorso della riforma potrebbe trovarsi davanti al suo vero bivio politico e tecnico. Procedere rapidamente verso l’approvazione di una delega molto ampia, lasciando poi al Governo il compito di definire gli equilibri più delicati nei decreti attuativi, oppure continuare nel confronto parlamentare correndo però il rischio che l’allungamento delle tempistiche possa rendere molto più incerto l’intero percorso della riforma.
FONTI Gianluca Oreto “Enti Locali & Edilizia”