Consiglio di Stato: l’equiparazione tra consorzio stabile e aggregazione di imprese aderenti al contratto di rete vale solo per la qualificazione Soa, non per le gare
Il così detto cumulo alla rinfusa, previsto per i consorzi stabili al fine di consentire agli stessi di partecipare alle gare qualificandosi attraverso i requisiti posseduti dalle imprese consorziate, non trova applicazione alle reti di impresa. Si tratta infatti di un istituto di carattere eccezionale, come tale riferibile esclusivamente all’ipotesi espressamente indicata dal legislatore – il consorzio stabile – e non estensibile alla diversa ipotesi dell’aggregazione tra imprese aderenti al contratto di rete.
Si è espresso in questi termini il Consiglio di Stato, Sez. V, 27 ottobre 2025, n. 8289, che oltre ad affrontare il tema specifico offre una panoramica complessiva sulla disciplina che regola la partecipazione alle gare dei consorzi stabili e soprattutto delle reti di impresa, forma aggregativa dalle caratteristiche poco indagate.
Il fatto
L’Anas aveva indetto una gara, suddivisa in lotti, per l’affidamento di un Accordo quadro per l’esecuzione di lavori di manutenzione. Per uno specifico lotto presentavano offerta due soli concorrenti. Il primo classificato veniva successivamente escluso a valle del procedimento di verifica di anomalia dell’offerta. Il provvedimento di esclusione veniva impugnato davanti al giudice amministrativo.
L’altro concorrente, aggiudicatario, proponeva ricorso incidentale. Con tale ricorso sosteneva che il ricorrente principale dovesse in realtà essere escluso dalla gara per carenza dei requisiti di qualificazione. Rappresentava infatti che il raggruppamento temporaneo aveva indicato quale titolare della qualificazione in una delle categorie richieste una mandante che risultava essere una rete di imprese. Quest’ultima a sua volta aveva indicato un’impresa appartenente alla rete quale impresa esecutrice; tuttavia tale impresa non era a sua volta autonomamente in possesso della qualificazione nella categoria richiesta.
Secondo il ricorrente incidentale ciò avrebbe dovuto comportare l’esclusione del concorrente, non essendo ammissibile che l’impresa designata supplisse alla sua carenza di requisiti facendo riferimento alla qualificazione posseduta da tutte le altre imprese componenti della rete, secondo il criterio del cumulo alla rinfusa.
Il Tar Emilia Romagna e il cumulo alla rinfusa
Il giudice amministrativo di primo grado non ha accolto la censura sollevata con il ricorso incidentale. Sulla base della ricostruzione del quadro normativo relativo ai consorzi stabili e alle reti di impresa ha infatti concluso che lo stesso consente di applicare a quest’ultima forma associativa la disciplina in materia di qualificazione Soa valida per i primi e quindi anche il meccanismo del cumulo alla rinfusa. Meccanismo che, nell’interpretazione dello stesso Tar Emilia Romagna, consentirebbe all’impresa aderente alla rete che partecipa alla gara e che non è in possesso dei necessari requisiti di avvalersi dei requisiti di altra impresa aderente alla rete.
Su questo specifico punto la decisione del giudice di primo grado è stata oggetto di appello davanti al Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato: le reti di impresa
Il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza di primo grado, non condividendone le conclusioni sulla questione dell’applicazione del cumulo alla rinfusa alle reti di impresa. Per giungere a questa decisione, il Consiglio di Stato ha operato una ricostruzione del quadro normativo in relazione a tre ambiti: le reti di impresa, i consorzi stabili, il cumulo alla rinfusa.
Relativamente alla rete di impresa, ricorda che la norma che ne ha previsto l’istituzione la qualifica come un contratto associativo con cui più imprese si impegnano a esercitare in comune determinate attività economiche sulla base di un programma di rete, l’istituzione di un fondo patrimoniale comune e di un organo comune chiamato ad attuare il programma.
L’organo comune può anche essere incaricato di gestire, in nome e per conto delle imprese aderenti alla rete, l’esecuzione di singoli contratti. Cosicché si viene a configurare una duplice tipologia di contratti di rete: uno con rilevanza esclusivamente interna e un altro con rilevanza esterna.
Con un successivo intervento normativo è stato inoltre previsto che al contratto di rete con rilevanza esterna potesse essere attribuita anche soggettività giuridica.
In definitiva, la successione delle norme ha portato alla configurazione di tre diversi modelli:
a) rete di imprese con comunione di scopo, senza individuazione di un organo comune o con organo comune privo del potere di rappresentanza;
b) rete di imprese con organo comune con potere di rappresentanza, ma priva di soggettività giuridica;
c) rete di imprese con organo comune con potere di rappresentanza, dotata anche di soggettività giuridica.
Ognuno di questi modelli contiene elementi variamente riconducibili da un lato ai raggruppamenti temporanei e dall’altro ai consorzi ordinari, pur non potendo essere assimilati agli stessi.
Vi è tuttavia un significativo elemento di diversità della rete di imprese: a differenza di quanto avviene nei raggruppamenti e nei consorzi ordinari, le decisioni non sono delegate a un’impresa capogruppo, ma rimangono in capo a ogni singola impresa. In sostanza, ogni impresa aderente alla rete rimane autonoma e indipendente, ed è legata alle altre da un rapporto contrattuale finalizzato alla cooperazione comune.
Questo quadro regolatorio va poi inserito nella disciplina dei contratti pubblici. Il Dlgs 36/2023 ricomprende tra i soggetti che possono partecipare alle procedure di gara le aggregazioni tra le imprese aderenti al contratto di rete (articolo 65, comma 2, lettera g).
Secondo la previsione contenuta all’articolo 68, comma 20, a tali aggregazioni si applica la disciplina dei raggruppamenti temporanei e dei consorzi ordinari, in quanto compatibile. Inoltre le aggregazioni di imprese aderenti al contratto di rete, nel caso in cui abbiano tutti i requisiti propri del consorzio stabile, sono equiparate a quest’ultimo ai fini della qualificazione Soa.
I consorzi stabili
A questo punto del ragionamento il Consiglio di Stato passa a ricostruire la disciplina dei consorzi stabili. Ai sensi dell’articolo 65, comma 2, lettera d) del Dlgs 36 sono tali i consorzi costituiti da almeno tre consorziati che abbiano deciso di operare in maniera congiunta nel settore dei contratti pubblici per almeno cinque anni, istituendo a tal fine una comune struttura di impresa. Sulla base di questa definizione e della relativa elaborazione giurisprudenziale, la caratteristica del consorzio stabile è quella di operare con un’autonoma struttura di impresa, eseguendo le prestazioni oggetto del contratto affidato anche senza il necessario ausilio delle imprese consorziate.
La stessa giurisprudenza ha peraltro meglio definito i caratteri della struttura di impresa che deve far capo al consorzio stabile, delineando una duplice possibile articolazione della stessa. La prima consiste nella creazione ex novo di una struttura aziendale, cosicché il consorzio abbia direttamente in capo personale, macchinari, mezzi d’opera. La seconda prevede invece l’acquisizione da parte del consorzio della disponibilità giuridica di persone e mezzi, che non fanno capo direttamente al consorzio ma che quest’ultimo può acquisire dalle consorziate attraverso autonomi rapporti.
In sostanza, il consorzio stabile è dotato di autonoma personalità giuridica rispetto alle consorziate, disponendo di una propria struttura di impresa, nella duplice modalità indicata. Ai fini della partecipazione alle gare, potrà avvalersi, in base al rapporto organico che lo lega alle imprese consorziate, dei requisiti di qualificazione che fanno capo a queste ultime, attraverso il meccanismo del cumulo alla rinfusa.
Sotto il profilo dell’esecuzione delle prestazioni, il consorzio stabile vi potrà provvedere o direttamente con la propria struttura di impresa, o tramite le imprese consorziate indicate in sede di gara, senza che ciò costituisca subappalto e fermo restando la responsabilità solidale del consorzio nei confronti della stazione appaltante.
In sostanza: il consorzio stabile è l’unico soggetto deputato a partecipare alla gara, presentando la relativa domanda e, di conseguenza, è esso stesso che stipula il contratto con l’ente appaltante, e ciò anche qualora abbia indicato in sede di gara le imprese consorziate esecutrici, con cui peraltro assume responsabilità solidale nei confronti dell’ente appaltante.
Il cumulo alla rinfusa
In questo contesto normativo va inquadrato l’istituto del cumulo alla rinfusa. Già il Dlgs 50/2026, all’articolo 47, prevedeva che ai fini della dimostrazione del possesso dei requisiti di qualificazione il consorzio stabile potesse utilizzare cumulativamente quelli propri delle singole imprese consorziate.
Questa previsione è stata parzialmente rivisitata dal Dlgs 36, che all’articolo 67, comma 1 stabilisce:
a) per gli appalti di servizi e forniture, i requisiti sono computati cumulativamente in capo al consorzio ancorché posseduti dalle singole imprese consorziate;
b) per gli appalti di lavori che il consorzio esegua esclusivamente con la propria struttura, senza designare le imprese esecutrici, i requisiti posseduti in proprio sono computati cumulativamente con quelli posseduti dalle imprese consorziate;
c) per gli appalti di lavori che il consorzio esegua tramite le consorziate indicate in sede di gara, i requisiti sono posseduti e comprovati da queste ultime in proprio, ovvero mediante avvalimento.
In sostanza, secondo questa disposizione il cumulo alla rinfusa opera sempre per le forniture e i servizi, mentre per i lavori solo qualora il consorzio esegua le prestazioni direttamente, e non anche quando lo stesso abbia designato in sede di gara imprese consorziate quali esecutrici.
In questo quadro complessivo si pone la questione dell’applicabilità dell’istituto del cumulo alla rinfusa alla rete di imprese. La specifica disposizione che sotto questo profilo viene in rilievo è contenuta all’articolo 68, comma 20 del Dlgs 36.
Essa estende la disciplina della partecipazione alle gare dettata per i raggruppamenti temporanei di imprese e i consorzi ordinari alle aggregazioni di imprese aderenti al contratto di rete, in quanto compatibile. Nel contempo stabilisce che le suddette aggregazioni, qualora siano in possesso dei requisiti propri del consorzio stabile, sono equiparate a quest’ultimo ai fini della qualificazione Soa.
Il Consiglio di Stato sottolinea quindi come l’equiparazione tra consorzio stabile e aggregazione di imprese aderenti al contratto di rete vale, per espressa indicazione della norma, ai soli fini della qualificazione Soa.
Da ciò consegue che la possibilità per la rete di imprese di utilizzare i requisiti delle imprese aderenti vale ai solo fini dell’ottenimento della qualificazione Soa, e sempre che la rete di imprese abbia i requisiti propri del consorzio stabile (organo comune di rappresentanza, soggettività giuridica, etc,).
Al contrario, l’equiparazione non si estende ai requisiti di qualificazione necessari per la partecipazione alle gare, per i quali le aggregazioni tra imprese aderenti alla rete non possono usufruire del così detto cumulo alla rinfusa. Ciò proprio perché quest’ultimo è istituto di carattere eccezionale, che come tale non può trovare applicazione oltre i circoscritti limiti delineati dalla norma, che ne consentono l’utilizzo per i soli consorzi stabili.
FONTI Roberto Mangani “Enti Locali & Edilizia”