Assegnazione allo stesso appaltatore solo in casi eccezionali e a precise condizioni giuridiche. Ricordata anche l’importanza della progettazione
Con la recente deliberazione n. 293/2025 – espressa in sede di esame di irregolarità segnalate circa la gestione di un appalto del servizio di custodia dei cani randagi -, l’Anac si sofferma sulla «ripetizione del servizio», fattispecie di origine comunitaria che consente, a rigorose condizioni (come ricorda l’autorità nella deliberazione) di riaffidare una prestazione analoga (non necessariamente la stessa) allo stesso aggiudicatario già titolare del contratto.
Le criticità
In seguito all’istruttoria, l’autorità evidenzia una serie di criticità con focus sulla riassegnazione del servizio per diversi anni, ininterrottamente, attraverso l’utilizzo della fattispecie della ripetizione dei servizi analoghi allo stesso aggiudicatario.
Nella deliberazione si rammenta che la fattispecie in argomento (ora disciplinata nell’articolo 76 comma 6 dell’attuale codice) esige il rispetto di precise condizioni giuridiche (atteggiandosi, in sostanza, come un mero affidamento diretto).
Tra i vincoli figura in primo luogo la programmazione fin dall’indizione della prima gara. Poi è necessario che i nuovi servizi da affidare risultino comunque conformi al progetto posto a base di gara (che risulterà aggiudicato pertanto con la prima procedura ad evidenza pubblica) e che il nuovo affidamento – per il tramite della fattispecie in commento –, avvenga entro tre anni dalla stipula del precedente contratto.
Secondo l’Anac nessuno dei presupposti risultava rispettato visto che, tra gli altri, la prima aggiudicazione non conteneva nessun clausola che contemplasse «espressamente la facoltà per l’amministrazione di procedere alla ripetizione dei servizi analoghi mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando ai sensi dell’art. 57 comma 5 lett. b) del citato d.lgs. n. 163/2006» (ora come detto dell’articolo 76 dell’attuale codice).
Le uniche ragioni giuridiche a sostegno delle reiterazioni degli affidamenti si limitavano, si legge in delibera, a segnalare l’esigenza «imprescindibile (di) assicurare la continuità del servizio di gestione del canile municipale e della cura dei cani randagi, in ragione della natura essenziale delle prestazioni rese e della necessità di garantire un presidio costante a tutela del benessere animale e della salute pubblica».
Ragioni tecniche, in ogni caso, non adeguate secondo l’Anac visto che la ripetizione – al pari delle altre ipotesi di prosecuzione del contratto –, è fattispecie eccezionale che esige come visto rigorose condizioni (che devono essere certificate con relazione del RUP) «la cui mancanza comporta l’illegittimità della procedura seguita, a prescindere da ogni altra considerazione di merito, non essendo ammissibili interpretazioni estensive od orientate a finalità diverse da quelle espressamente previste (cfr. Delibera Anac n. 27 del 25 gennaio 2023)».
Nel caso di specie, inoltre, il primo affidamento riguardava un soggetto giuridico diverso (di cui la successiva affidataria risultava mera mandataria), fatto anch’esso non ammissibile visto che la disposizione in tema ripetizione subordina la possibilità di affidare servizi analoghi all’operatore economico «aggiudicatario del contratto iniziale» da intendersi quale medesimo soggetto giuridico, nella composizione definita in sede di gara.
La proroga
I rilievi critici vengono evidenziati anche in relazione alle proroghe del contratto (anch’esse utilizzate in diverse circostanze).
Sul punto l’ Anac rammenta che la proroga può essere attivata solo se risulti avviata la nuova procedura di scelta del contraente e non, pertanto, come mero strumento finalizzato a sopperire a problematiche di programmazione e/o ritardi.
La deliberazione si sofferma anche sulla nuova fattispecie della c.d. proroga tecnica (ora prevista nel comma 11 dell’articolo 120 del codice) evidenziando il tratto comune con la c.d. proroga programmata (prevista nel comma 10 dell’articolo 120).
L’ Anac spiega che «in entrambe le ipotesi, la proroga contrattuale è ritenuta legittima unicamente nella forma della cosiddetta «proroga tecnica», la quale si configura quale strumento eccezionale e temporaneo», utilizzabile unicamente laddove l’amministrazione risulti aver già avviato la nuova procedura di scelta del contraente, ma si trovi nell’impossibilità oggettiva, «per cause ad essa non imputabili, di portarla a compimento nei tempi previsti». Con la conseguenza che la proroga può «essere disposta esclusivamente per il periodo strettamente necessario a garantire la continuità del servizio nelle more dell’aggiudicazione definitiva di una nuova procedura ad evidenza pubblica».
In ogni caso l’utilizzo di queste fattispecie eccezionali deve essere sorretto da adeguata motivazione considerato che in difetto del rispetto delle richieste condizioni «la proroga assume la natura di affidamento diretto in violazione dei principi fondamentali dell’evidenza pubblica (cfr. da ultimo Delibera Anac n. 292 del 12 giugno 2024).
La proroga, inoltre, «non può mai assumere carattere ordinario o reiterato, ma deve essere fondata su motivazioni puntuali e riferite a specifici impedimenti oggettivi, in quanto la sua legittimità presuppone non solo la temporaneità della misura, ma soprattutto la coerenza con una programmazione tempestiva da parte della stazione appaltante (cfr. ex multis Cons. Stato, Sez. V, 12 settembre 2023, n. 8292)».
La progettazione
Al fine di assicurare una corretta programmazione degli affidamenti di servizi, segnala nella deliberazione l’ Anac, non si può prescindere dall’attivazione «della fase preliminare di progettazione, quale momento imprescindibile per l’analisi dei fabbisogni, la definizione delle prestazioni richieste e la determinazione del valore economico dell’appalto, come stabilito dall’art. 41 comma 12 del d.lgs. n. 36/2023 e come ribadito dall’Autorità nella citata Delibera n. 154 del 26 marzo 2024».
Nel caso dei servizi, l’articolo citato – come già prevedeva il comma 14 dell’articolo 23 del codice del 2016 -, la progettazione, che si articola in unico livello e deve essere predisposta dai dipendenti dell’ente, «costituisce infatti il fondamento dell’intera procedura selettiva, in quanto consente alla stazione appaltante di individuare con precisione le caratteristiche tecniche ed economiche della prestazione da acquisire, garantendo così il rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e parità di trattamento ed assicurando la qualità del servizio reso, coerentemente con l’interesse pubblico perseguito».
Una attenta progettazione consente anche una corretta determinazione dei costi visto la necessità propedeutica di confrontare i «parametri di mercato» e analoghi affidamenti effettuati da altre amministrazioni, «evitando di ancorarsi a valori storici o meramente riproduttivi di pregresse esperienze gestionali».
FONTI Stefano Usai “Enti Locali & Edilizia”