Con la sentenza n. 9770/2025 il Consiglio di Stato definisce i confini del subappalto qualificante, escludendone l’utilizzo in caso di mancanza della SOA nella categoria prevalente e ribadendo che, nei contratti misti, la prevalenza economica non incide sui requisiti di qualificazione previsti dal D.Lgs. 36/2023.
Un’impresa che non possiede la SOA nella categoria prevalente dei lavori può comunque partecipare alla gara dichiarando che affiderà quelle lavorazioni in subappalto? Se in un contratto misto i lavori hanno un valore economico inferiore rispetto ai servizi, questo dato consente di superare l’obbligo di qualificazione SOA? Nei contratti misti, la regola della “prestazione principale” serve soltanto a individuare la disciplina applicabile o incide anche sui requisiti di partecipazione?
Sono domande che, nella pratica delle gare pubbliche, si pongono molto più spesso di quanto si immagini, soprattutto quando l’appalto combina servizi e lavori e la qualificazione SOA riguarda solo una parte delle prestazioni da eseguire.
Proprio su questi profili è intervenuto il Consiglio di Stato che, con la sentenza 11 dicembre 2025, n. 9770, ha chiarito in modo puntuale quando sia ammissibile il subappalto necessario o qualificante e quali siano i limiti applicativi dell’istituto, anche nel contesto dei contratti misti disciplinati dal D.Lgs. n. 36/2023.
Il caso: contratto misto, qualificazione SOA e ricorso al subappalto necessario
La controversia prendeva avvio da una procedura aperta per l’affidamento della conduzione di sei linee di un impianto crematorio, per la durata di 36 mesi, comprensiva del servizio di manutenzione, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’appalto presentava natura mista, poiché accanto alla prestazione principale di servizi erano previste anche prestazioni di lavori. In particolare, la componente lavori riguardava:
- la categoria OS14 (impianti di smaltimento e recupero rifiuti), per un importo di euro 900.000,00;
- la categoria OG1 (edifici civili e industriali), per un importo di euro 582.000,00.
Il disciplinare richiedeva, per l’esecuzione delle lavorazioni, il possesso dell’attestazione SOA:
- classifica III per la categoria OS14, indicata come categoria prevalente dei lavori;
- classifica II per la categoria OG1.
Uno dei concorrenti, poi risultato aggiudicatario, non risultava in possesso della qualificazione SOA nella categoria OS14. Nel DGUE aveva dichiarato che avrebbe affidato integralmente tali lavorazioni a terzi, facendo ricorso al cosiddetto subappalto necessario o qualificante.
La scelta dell’operatore era stata ritenuta compatibile con la disciplina di gara dal giudice di primo grado, che aveva valorizzato, tra gli altri elementi, il rapporto percentuale tra l’importo dei lavori e il valore complessivo dell’appalto.
Su questa ricostruzione si è innestato il giudizio di appello dinanzi al Consiglio di Stato.
Il quadro normativo: qualificazione nei lavori, subappalto necessario e contratti misti
Per comprendere correttamente la questione oggetto del giudizio è necessario ricostruire il quadro normativo di riferimento, con particolare riguardo alla disciplina della qualificazione nei lavori pubblici, al subappalto necessario e alla regolazione dei contratti misti nel D.Lgs. n. 36/2023.
1. L’art. 30 dell’Allegato II.12 – Requisiti del concorrente nei lavori
L’art. 30 dell’Allegato II.12 al Codice dei contratti disciplina i requisiti del concorrente nelle procedure di affidamento di lavori.
La disposizione prevede che il concorrente singolo possa partecipare alla gara qualora sia in possesso dei requisiti economico-finanziari e tecnico-organizzativi relativi alla categoria prevalente per l’importo totale dei lavori, oppure qualora sia in possesso dei requisiti relativi alla categoria prevalente e alle categorie scorporabili per i singoli importi.
La norma precisa inoltre che i requisiti relativi alle categorie scorporabili non posseduti dall’impresa devono essere posseduti con riferimento alla categoria prevalente.
Il sistema delineato individua dunque nella categoria prevalente un elemento centrale ai fini della qualificazione dell’operatore economico nelle procedure aventi ad oggetto lavori.
2. Il subappalto necessario
Nel medesimo contesto normativo si colloca il cosiddetto subappalto necessario o qualificante, istituto che consente all’operatore economico di partecipare alla gara pur non essendo in possesso diretto della qualificazione relativa ad alcune lavorazioni, dichiarando che tali prestazioni saranno affidate a un soggetto in possesso delle necessarie qualificazioni.
L’istituto si è sviluppato con una funzione proconcorrenziale, in quanto amplia l’accesso alle gare pubbliche, consentendo la partecipazione anche a imprese che non dispongano internamente di tutte le qualificazioni richieste per l’esecuzione delle lavorazioni previste.
La sua operatività si inserisce nel sistema della qualificazione delineato dalla normativa di settore e deve essere letta in coordinamento con le disposizioni che disciplinano la distinzione tra categoria prevalente e categorie scorporabili.
3. L’art. 14, comma 18, del D.Lgs. n. 36/2023 – Contratti misti
Un ulteriore profilo rilevante è rappresentato dall’ art. 14, comma 18, del Codice dei contratti, che disciplina i contratti aventi ad oggetto due o più tipi di prestazioni.
La norma stabilisce che tali contratti sono aggiudicati secondo le disposizioni applicabili al tipo di appalto che ne costituisce l’oggetto principale, individuato in base all’importo stimato più elevato tra le diverse prestazioni.
La stessa disposizione prevede tuttavia che l’operatore economico che concorre alla procedura di affidamento di un contratto misto debba possedere i requisiti di qualificazione e capacità prescritti dal Codice per ciascuna prestazione di lavori, servizi e forniture prevista dal contratto.
La disciplina distingue quindi tra il criterio della prevalenza, rilevante ai fini dell’individuazione delle regole di aggiudicazione, e il possesso dei requisiti di qualificazione, che deve essere verificato con riferimento alle singole prestazioni oggetto dell’affidamento.
I principi espressi dal Consiglio di Stato sul subappalto necessario nei contratti misti
Con la sentenza n. 9770/2025, il Consiglio di Stato ha affrontato in modo diretto il tema del subappalto necessario, inserendolo nel sistema della qualificazione nei lavori pubblici e coordinandolo con la disciplina dei contratti misti.
Il Collegio non si è limitato a una lettura formale delle disposizioni, ma ha ricostruito l’istituto nella sua funzione e nella sua collocazione sistematica, chiarendo quali siano i presupposti perché il ricorso al subappalto qualificante possa dirsi coerente con il quadro normativo.
Il subappalto necessario e la categoria prevalente dei lavori
Il primo passaggio riguarda il rapporto tra subappalto necessario e categoria prevalente.
Il Consiglio di Stato ha ricordato che il subappalto qualificante nasce con una funzione proconcorrenziale, poiché consente la partecipazione alla gara anche a operatori che non siano in possesso diretto di tutte le qualificazioni richieste per l’esecuzione delle lavorazioni. Tale funzione, tuttavia, non può essere letta in modo sganciato dalla disciplina della qualificazione nei lavori, che attribuisce alla categoria prevalente un ruolo centrale nella verifica dell’affidabilità dell’operatore economico.
Muovendo dall’art. 30 dell’Allegato II.12, il Collegio ha evidenziato che la struttura dell’istituto presuppone che l’operatore sia qualificato per la categoria prevalente dei lavori, mentre il ricorso al subappalto necessario è configurabile con riferimento alle categorie scorporabili.
Quando il deficit di qualificazione riguarda la categoria prevalente, non si è più in presenza della fattispecie tipica del subappalto necessario, ma di una carenza che incide direttamente sul requisito di partecipazione.
Nel caso esaminato, l’operatore economico non possedeva la qualificazione SOA nella categoria OS14, individuata come categoria prevalente dei lavori, e aveva dichiarato che avrebbe affidato integralmente tali lavorazioni a terzi. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che tale impostazione non fosse coerente con la disciplina della qualificazione delineata dal Codice.
La qualificazione nei contratti misti: prevalenza economica e requisiti
Il secondo profilo affrontato dalla sentenza riguarda il rapporto tra contratti misti e requisiti di partecipazione.
Il Collegio ha chiarito che il criterio della prestazione principale, previsto dall’art. 14, comma 18, del D.Lgs. n. 36/2023, opera ai fini dell’individuazione della disciplina applicabile all’affidamento, ma non incide sull’obbligo di possesso dei requisiti di qualificazione.
La norma distingue infatti tra il piano della regolazione procedurale e quello della verifica dei requisiti, stabilendo espressamente che l’operatore economico deve possedere le qualificazioni richieste per ciascuna prestazione oggetto del contratto, siano esse di lavori, servizi o forniture.
Il Consiglio di Stato ha quindi escluso che la minore incidenza economica della componente lavori rispetto al valore complessivo dell’appalto possa attenuare o superare l’obbligo di possesso della relativa qualificazione SOA.
In altri termini, il dato percentuale non modifica la struttura dei requisiti: se l’appalto prevede lavorazioni soggette a qualificazione, tali requisiti devono essere posseduti secondo le regole proprie del settore, indipendentemente dal fatto che i lavori rappresentino una quota minoritaria dell’importo complessivo.
Le conseguenze nel caso concreto: annullamento dell’aggiudicazione e inefficacia del contratto
Muovendo dai principi appena richiamati, il Consiglio di Stato ha esaminato la posizione dell’operatore economico risultato aggiudicatario, verificando la sussistenza del requisito di qualificazione richiesto per la categoria OS14, individuata come categoria prevalente dei lavori.
Accertata l’assenza della qualificazione SOA in tale categoria e considerato che l’operatore aveva dichiarato di voler affidare integralmente le relative lavorazioni mediante subappalto necessario, il Collegio ha ritenuto fondato il motivo di appello con il quale si contestava la legittimità dell’ammissione e della successiva aggiudicazione.
La carenza del requisito di qualificazione nella categoria prevalente, secondo la ricostruzione operata nella sentenza, non poteva essere superata attraverso il ricorso al subappalto qualificante, con la conseguenza che l’aggiudicazione è stata ritenuta non conforme alla disciplina di settore.
Sul piano degli effetti, il Consiglio di Stato ha quindi:
- annullato il provvedimento di aggiudicazione;
- dichiarato inefficace il contratto nel frattempo stipulato, ai sensi dell’art. 122 del codice del processo amministrativo;
- disposto il subentro del raggruppamento appellante, subordinandolo alla verifica positiva del possesso dei requisiti.
La decisione si conclude con l’accoglimento dell’appello, l’annullamento dell’aggiudicazione, la declaratoria di inefficacia del contratto e la previsione del subentro, secondo la scansione tipica degli effetti conformativi nei giudizi in materia di appalti pubblici.
Conclusioni operative
La sentenza n. 9770/2025 riporta il tema del subappalto necessario entro i confini tracciati dalla disciplina della qualificazione. Quando la mancanza riguarda la categoria prevalente dei lavori, non si è di fronte a una scelta organizzativa dell’esecuzione, ma a un requisito che incide direttamente sull’ammissione alla gara.
Allo stesso modo, nei contratti misti il criterio della prestazione principale serve a stabilire quale disciplina applicare alla procedura, ma non modifica il regime dei requisiti. Se l’appalto comprende lavorazioni soggette a qualificazione, queste devono essere coperte secondo le regole proprie del settore, a prescindere dal loro peso economico rispetto al valore complessivo del contratto.
L’esito del giudizio – con l’accoglimento dell’appello, l’annullamento dell’aggiudicazione, la declaratoria di inefficacia del contratto e la previsione del subentro – conferma che il sistema della qualificazione non può essere aggirato attraverso letture estensive del subappalto qualificante, nemmeno quando l’appalto presenta una struttura mista.
FONTI “LavoriPubblici.it”